УДК 342.9 ББК 67.401
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ И В СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО ПРАВА
Исторический опыт
Иванна Владимировна СТРУХМАНЧУК, соискатель, кафедра административного, финансового и информационного права, МГИМО (Университет) МИД России E-mail: ivanna,82@mail.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье проведены исследование и анализ исторического опыта административной юстиции Российского государства с целью его использования при построении института административной юстиции в современных условиях.
Ключевые слова: административная юстиция, мотивированный протест, протестная комиссия, Сенат, советское право.
Annotation.HPurpose of this paper is to study and analyze the historical experience of administrative justice of the Russian state for the purpose of its use in the construction of administrative justice in modern conditions.
Key words: administrative justice, evidence in support of the opposition, protest committee, Senate, soviet law. Рецензент — А.В. Забилов, доктор юридических наук, профессор
Рассматривая вопрос становления института административной юстиции в современной России, целесообразно обратиться к более чем полувековому опыту этого института в дореволюционной России, который, как отмечают исследователи, является достаточно поучительным для нас сегодня.
Система административной юстиции в дореволюционной России в большей степени соответствовала ряду западноевропейских образцов, но обладала и собственной спецификой. Законодатель сделал ставку на разрешение как можно большего количества административных споров на местах, что способствовало экономии не только времени, но и значительных денежных средств. Большая часть этих административных споров происходила между органами самоуправления, с одной стороны, и губернаторами и частными лицами — с другой. Положения 1864 и 1870 гг. создавали на уровне уезда и губернии земские и городские органы самоуправления. Земс-
кие и городские собрания являлись распорядительными органами, земские управы и городские думы — исполнительными.
Практически все местное хозяйство (дорожное дело, образование, медицина и ветеринария, почтовое дело, страхование от огня и др.) было передано земствам. Должность гласного (депутата) исполнялась безвозмездно.
Губернатор являлся представителем государственной власти. Начальнику губернии вменялось в обязанность наблюдать за законностью действий и решений различных ведомств на местах, главным образом земских и городских органов самоуправления. Ряд постановлений земских собраний подлежал утверждению губернатора: об изменении направлений дорог, установлении дорожных сборов и штрафов, открытии ярмарок. По остальным постановлениям, которых было большинство, он должен был протестовать. Важно, что при этом губернатор нес личную административную ответственность перед
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2015
правительством, если допускал незаконные действия земских учреждений.
При этом непосредственно в деятельность земств он не вторгался.
В упрощенном виде система согласований споров земств с губернатором по модели 1864 г. выглядела так. Если начальник губернии не соглашался с решением, например земского собрания или его управы, он вносил «мотивированный протест» (обязательное наличие ссылок на нарушения закона) в управу, которая рассылала копии протеста гласным для предварительного ознакомления.
Каждая сессия начиналась прежде всего с заслушивания протестов губернатора и образования «протестной комиссии» из числа гласных для подготовки проекта ответа. Только после этого собрание переходило к обсуждению других вопросов. Председатель протестной комиссии зачитывал в собрании подготовленный проект, который дорабатывался уже силами всего земского собрания. Если кто-либо из гласных не соглашался с большинством, к решению обязательно прилагалось «мнение» этого гласного в письменном виде. Земские собрания издавали стенограммы своих заседаний.
Практика показала, что губернаторы внимательно изучали земские постановления на предмет законности, их протесты всегда серьезно мотивировались. Поэтому в большинстве случаев органы самоуправления удовлетворяли протесты губернатора или же спор решался компромиссными уступками. Если принятое собранием решение вновь не удовлетворяло губернатора, он апеллировал в Первый (административный) департамент Сената, который фактически являлся высшим административным судом.
В 1890 — 1891 гг. эта система была изменена.
Прежде всего, расширились полномочия губернатора. Статья 87 Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. излагалась в иной редакции: «Губернатор останавливает исполнение постановления земского собрания в тех случаях, когда усмотрит, что оно:
1) не согласно с законом или постановлено с нарушением круга ведомства, пределов власти или порядка действий земских учреждений или
2) не соответствует общим государственным пользам либо явно нарушает интересы местного населения»1.
Таким образом, губернатор мог противостоять земским решениям по причине их незаконности и при сомнении в целесообразности. Но последнее на практике случалось очень редко.
По первому и второму пунктам устанавливалась разная система апелляций. В случае нарушения закона (первый пункт) земским собранием или земской управой губернатор приносил протест во впервые создаваемый орган — губернское по земским и городским делам присутствие. Система присутствий существовала в России и раньше, в них рассматривались спорные моменты, возникавшие между государственными ведомствами на местах. Это были не административные суды, а своего рода согласительные комиссии, в которые входили представители противоборствующих сторон и губернский или окружной прокурор.
К концу XIX в. существовало уже более десятка таких присутствий (кроме земского и городского, крестьянское, фабричное, по воинской повинности и др.). Собирались эти присутствия не регулярно, а по мере накопления дел.
В состав присутствия по земским и городским делам входили со стороны местной администрации губернатор, вице-губернатор и начальник казенной палаты. Со стороны самоуправления — руководство исполнительных органов (председатель губернской земской управы и городской голова), делегат от земского собрания (если разбирались городские вопросы, последний заменялся на депутата от городского собрания) и предводитель местного дворянства. Членом присутствия являлся также представитель судебной власти — окружной (на три — четыре губернии) прокурор, который законом был поставлен в достаточно независимое положение от любых властей.
Постоянной штатной и оплачиваемой единицей присутствия был «непременный член». Он являлся специалистом в конкретной отрасли права, имел право решающего голоса и подготавливал дело к рассмотрению включая последние мнения Госсовета (высший законодательный орган) и решения Сената, которые могли относиться к рассматриваемому делу.
Решение принималось открытым голосованием. При равенстве голосов голос председателя присутствия (губернатора) являлся решающим. Стороны могли не согласиться с решением присутствия и подать апелляцию в Первый департамент Сената.
Протест губернатора по второму пункту (по целесообразности) на решение уездного земского собрания сначала рассматривался в губернском земском собрании. В случае отказа гласных удовлетворить протест губернатор обращался в губернское присутствие. Таким образом, в этом
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2015
случае протест проходил две согласительные инстанции. Протест по целесообразности на решение губернского собрания сразу же передавался в присутствие.
Однако в окончательной инстанции законодатели обязали решать такого рода дела не Сенат, а министра внутренних дел, который в те годы функционально являлся премьер-министром.
На всех стадиях подачи протестов и ответов на них Положения 1864 и 1890 гг. устанавливали жесткие временные сроки.
Как можно предположить, до Сената доходили наиболее острые, принципиальные споры, где ни одна из сторон не хотела уступать. Причины этой неуступчивости, как правило, определялись серьезностью оспариваемого вопроса. В то же время многие дела попадали в Сенат из-за туманности, размытости или противоречивости законодательных норм. Поэтому нередко сенаторам приходилось рассматривать много мелких, непринципиальных споров, где иногда интрига и сам факт противодействия были важнее существа спора. Тем не менее любое дело «о выеденном яйце», рассмотренное в Сенате, носило общероссийский прецедентный характер2.
В Сенате была установлена сложная система рассмотрения протестов, которая обусловливалась следующими обстоятельствами.
Во-первых, ответственность Сената была намного выше, нежели губернского присутствия, так как дело решалось в окончательной инстанции.
Во-вторых, не только правоведы, но и общество, чиновничество, пресса пристально следили за его деятельностью. Ошибка или предвзятость сенатских решений крайне болезненно воспринимались прогрессивным обществом, особенно когда рост правосознания граждан осуществлялся в тесных рамках самодержавия; и сенаторы прекрасно понимали это. При отсутствии парламентаризма Сенат, помимо осуществления судебной деятельности, также брал на себя и значительную часть законотворческой функции.
При каждом департаменте Сената существовала канцелярия, которая занималась предварительной подготовкой дела. Чиновники канцелярии — профессиональные юристы составляли так называемую «записку», в которой подробно излагались обстоятельства дела, мнения сторон и относящееся к делу законодательство. Записка докладывалась на заседании соответствующего департамента. Если дело выглядело однозначным, бесспорным, канцелярия предлагала на суд
сенаторов и проект решения. Если в рассматриваемом протесте затрагивались интересы какого-либо министерства, дело передавалось для согласования соответствующему министру, который был обязан в течение двухмесячного срока предоставить свой отзыв. В случае большой важности дела министр или товарищ министра приглашались на заседание департамента.
Нередко министерство затя
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.