АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
С.А. Рагозина
В статье освещаются проблемы понятия и становления административной юстиции в России. Автор проводит исследование современного состояния административной юстиции в России, анализирует правовые основы ее функционирования. В статье предложены меры по совершенствованию института административной юстиции в России.
Ключевые слова: административная юстиция, Кодекс административного судопроизводства, специализированные административные суды, административные коллегии в судах общей юрисдикции.
Вопрос о сущности административной юрисдикции является одним из самых дискуссионных в юридической литературе и в законодательном плане.
Административная юстиция - сложный комплексный институт публичного права, призванный обеспечить осуществление государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами своей деятельности в соответствии с законодательными и иными нормативными актами.
Предметом административной юстиции являются спорные правоотношения, складывающиеся в сфере государственного управления, преобладающей формой реализации административной юстиции является административное судопроизводство, обладающее своими специфическими чертами по сравнению с уголовным и гражданским судопроизводством.
Главные процессуальные особенности связаны в основном с иной, нежели в гражданском и уголовном судопроизводстве, ролью суда, с иным распределением бремени доказывания,
с иными процессуальными сроками, иными правилами вступления в силу решений суда и т. д.
В юридической науке у термина «административная юстиция» нет однозначного, признаваемого всеми толкования. В широком смысле под ним понимают систему судебных и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В узком - это разновидность судебной деятельности по рассмотрению административных дел и разрешению публично-правовых споров между органами государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и гражданами или юридическими лицами, с другой. Предметом оспаривания могут быть как действия (бездействие) органов управления, так и принятые ими решения - нормативные и ненормативные правовые акты.
Одно из классических научных определений понятия «административная юстиция» предложено доктором юридических наук Д.М. Чечотом: ад-
министративная юстиция - «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров» [5, с. 31]. Однако, данное определение не учитывает возможность разрешения споров в сфере административного управления не только в судебной процессуальной форме судами, но и другими, несудебными юрисдикционными органами.
Российскими учеными-юристами исследование института административной юстиции продолжается уже больше века. Еще в научных трудах юристов-государствоведов конца XIX века - начала XX века (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф), видных административистов 20-30-х годов XX века (А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевс-кий) были заложены теоретические основы отечественной административной юстиции. Тогда же предпринимались попытки разработки соответствующего законодательства. Однако на практике разрешение споров публично-правового характера осуществлялось в рамках гражданского судопроизводства.
В начале XX века власти Российской империи уже осознавали необходимость создания административных судов - их появление предусматривалось, в частности, в рамках «столыпинских» реформ 1906-1907 годов. А в 1917 году Временным правительством был подготовлен проект Закона об админис-
тративных судах. К сожалению, в результате октябрьского переворота 1917 года процесс создания полноценной системы административной юстиции в России был заморожен практически на целый век.
С новой силой дискуссии о роли и месте административной юстиции в государственно-правовом механизме России вспыхнули в конце 80-х - начале 90-х годов XX века, когда созревала и шла коренная перестройка судебной системы Российской Федерации. Обсуждение велось не только в кабинетах ученых и на научных конференциях, но и на страницах популярной периодической печати. Множество публикаций в то время сводилось к тезису о необходимости создания отдельных административных судов в судебной системе государства.
Выделение споров граждан и юридических лиц с государственными органами и органами местного самоуправления в отдельную судебную ветвь рассматривалось как эффективное средство борьбы с недостатками советской судебной системы и вообще советского бюрократического аппарата. Главным достоинством структурного выделения административного судопроизводства авторы при этом называли сокращение сроков рассмотрения административных споров и облегчение для граждан процедуры обжалования действий и решений органов власти. В целом, создание административных судов преподносилось как наиболее короткий путь к построению основ правового государства в России, пребывавшей в то время в состоянии, переходном от советского авторитаризма к демократи-
ческому режиму. Поскольку, как показывает практика, именно в отношениях с органами власти права человека оказываются наиболее уязвимы.
Неслучайно Концепция реформы судебной системы в России, одобренная Верховным Советом РСФСР еще в 1991 году, предусматривала создание отдельной подсистемы административных судов. Как представляется, идеи этой Концепции в части построения судебной системы были использованы в Конституции России, принятой в 1993 году, и нашли отражение в ст. 118, которая гласит, что «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» [1]. При этом из всех видов судопроизводства только административное не получило оформления ни в виде отдельного процессуального кодекса, ни в виде системы судов. Некоторым экспертом это дает возможность говорить даже о несоблюдении Конституции РФ в этой части.
Дальнейшее развитие идея относительной независимости административного судопроизводства в качестве подсистемы судов общей юрисдикции получила путем закрепления в Конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» 1996 года, где предусмотрена возможность создания специализированных административных судов.
Осенью 2000 года Верховный суд РФ разработал проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и внес его в порядке законодательной инициативы в Государс-
твенную думу Федерального собрания РФ, где и был принят в первом чтении.
Согласно этому законопроекту в рамках подсистемы судов общей юрисдикции предлагалось создать ветвь специализированных судов, состоящую из Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ, федеральных окружных административных судов, судебных коллегий по административным делам судов субъектов РФ, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости, а также федеральных межрайонных административных судов.
Таким образом, с момента обретения Российской Федерацией независимости и вплоть до 2000 года идея создания административных судов прорабатывалась и постепенно получала закрепление в законодательстве. Ближе к концу этого периода главную роль по продвижению идеи взял на себя Верховный суд, что предопределило место административных судов в системе судов общей юрисдикции, а не в качестве отдельной ветви судебной власти.
Последним законотворческим всплеском стала разработка Верховным судом РФ в 2004 году предыдущего проекта Кодекса административного судопроизводства РФ. Он не был принят, и данная тема на несколько лет ушла из повестки дня.
На наш взгляд, это связано с изменениями в высшем политическом руководстве государства, произошедшими в 1999-2000 годах. Новому руководству оказалась не слишком близка сама идея защиты прав граждан от нарушений со стороны органов управления. Она была отодвинута на задний план параллель-
но со сворачиванием ряда других демократических институтов и свобод.
Кроме того, нельзя недооценивать экономические факторы. Тут можно вспомнить, что в первой половине 2000-х годов значительные ресурсы государства отвлекались на так называемую контртеррористическую операцию на Кавказе. Между тем, даже тот законопроект Верховного суда РФ 2000 года, который предполагал организацию административных судов в системе судов общей юрисдикции, по мнению некоторых экспертов, трудно реализуем в современной экономической ситуации. Как рассказал в интервью РАПСИ в начале 2012 года председатель Высшего арбитражного суда РФ кандидат юридических наук А.А. Иванов, проект предполагал увеличение количества судей судов общей юрисдикции на шесть тысяч человек. «Мне кажется, в сложившихся экономических условиях это абсолютно невозможная цифра. 6000 судей для административных судов плюс огромное количество зданий для новых судов - это огромное финансирование, так что сложностей с созданием этих судов я предвижу много» [4], - заявил А.А. Иванов.
Однако реанимирование идеи административного судопроизводства все же состоялось на Восьмом Всероссийском съезде судей в декабре 2012 года. По мотивам обсуждения на съезде Президент РФ внес в Государственную думу Федерального собрания РФ подготовленный Верховным судом РФ проект Кодекса административного судопроизводства, который в настоящее время уже прошел первое чтение в нижней палате парламента. Он пред-
полагает создание административных коллегий внутри системы судов общей юрисдикции и обобщает все процессуальные особенности разрешения административных споров.
Не всеми юристами идея отдельного Кодекса административного судопроизводства при оставлении этих споров в судах общей юрисдикции признается целесообразной. Так, А.А. Иванов заявил РАПСИ 25 апреля 2013 года, что этот Кодекс будет дублировать Гражданский процессуальный кодекс. По мне
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.