НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
АКТ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ СТРАНЫ
О.О. Миронов, доктор юридических наук, профессор
В статье дается общая характеристика актов Президента Российской Федерации, подзаконности его указов и распоряжений. Важное значение имеет их безукоризненное исполнение, в иных случая должна наступать юридическая ответственность. В статье обращается внимание на различные виды ответственности, которая может быть усиленна с целью повышения исполнительской дисциплины, слаженной работы государственного аппарата.
Ключевые слова: акты Президента Российской Федерации, указы, распоряжения главы государства, постановления Конституционного cуда РФ.
Согласно Конституции Российской Федерации, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны. Являясь подзаконными актами, они не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам.
Конституционный cуд Российской Федерации в постановлении от 2 апреля 1993 года отметил, что принятие Президентом РФ каких-либо актов, форма которых не предусмотрена Конституцией, является нарушением ее требований.
Постановлением Конституционного cуда РФ от 31 июля 1995 года по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике, сформулирован новый для российской конституционной доктрины и практики институт скры-
тых (подразумеваемых) полномочий Президента Российской Федерации, которые следуют из ч. 2 ст. 80 и других статей Конституции страны, хотя сам термин скрытых (подразумеваемых) полномочий в постановлении суда не используется.
Согласно данному постановлению, Президент Российской Федерации обладает полномочиями, которые прямо не сформулированы в конституции, но следуют из логики и толкования ее норм. Данное положение не распространяется на форму издаваемых им актов, так как ч. 1 ст. 90 Конституции РФ, как представляется расширительному толкованию не подлежит, что следует из постановления Конституционного суда РФ от 2 апреля 1993 года.
Постановления Конституционного суда Российской Федерации общеобя-
зательные, окончательные и обжалованию не подлежат. Но его постановление от 31 июля 1995 года вызывает немало вопросов.
Сомнения в обоснованности концепции «скрытых полномочий» Президента высказали в особых мнениях по данному делу несколько судей Конституционного суда РФ [1, с. 231-246].
Конституция Российской Федерации наделила Президента широкими полномочиями. Дискуссии законодательной (представительной) власти с президентским окружением по этому поводу привели в 1993 году к жесткому вооруженному противостоянию. Вопрос уже не стоял о модели государственности, об экономической и политической системах страны. Путем конституционных, законодательных реформ, Россия обрела иной облик, отказавшись от социалистического пути и советской власти.
Противостояние касалось полномочий президента и парламента. Президентская позиция восторжествовала. Конституция РФ закрепила, как полагает ряд исследователей, сверх полномочия главы государства. Но и они продолжают расширяться федеральными законами, поправками Конституции, например 2014 года, наделившими президента полномочиями назначать и освобождать от должности прокуроров субъектов Российской Федерации и некоторыми иными.
История знает примеры, когда в силу складывающейся сложной обстановки в стране, требовалось усиление президентской власти, что, например, нашло отражение в Конституции Французской Республики 1958 года.
Этим можно объяснить и положения Конституции РФ на момент ее принятия в 1993 году, но в процессе стабилизации обстановки в России, дальнейшее расширение полномочий главы государства представляется вряд ли целесообразным с позиции конституционности.
Еще один аспект данной проблемы является весьма важным. Сосредоточение власти в федеральных структурах противоречит принципам федерализма, так как субъекты Российской Федерации лишаются ряда своих полномочий. Это не желательный путь к централизованному унитарному государству, к разрушению Федерации.
Функции Президента РФ предопределяют его полномочия, которые реализуются в том числе и путем издания актов главы государства.
Президент Российской Федерации издает нормативные и ненормативные указы. Распоряжения издаются по оперативным и организационным вопросам, являясь ненормативными актами. Но возможны и нормативные распоряжения, например об утверждении положения о межведомственной рабочей группе при Администрации Президента Российской Федерации по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития [2, с. 7194].
Указы и распоряжения Президента страны обладают равной юридической силой.
Президент в качестве Верховного главнокомандующего Вооруженными силами РФ издает приказы и директивы, которые должны быть оформлены конституционно предусмотренными актами-указами и распоряжениями.
Указом Президента Российской Федерации от 28 марта 2011 года «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента РФ» утвержден порядок исполнения поручений и указаний главы государства. В п. 2 данного документа сказано, что поручения Президента Российской Федерации содержатся в указах и распоряжениях, а также в директивах Президента РФ или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Поручения Президента могут оформляться в виде перечня поручений. В п. 3 говорится, что указания Президента оформляются в виде резолюций.
Постановлением Правительства РФ от 1 июля 2011 года №530 «О внесении изменений в Регламент Правительства Российской Федерации» слова «поручения Президента РФ», заменены словами «поручения и указания Президента РФ».
Поскольку поручения Президента страны содержатся в его указах и распоряжениях и на их основании составляется перечень поручений, то данные виды актов соответствуют ч. 2 ст. 80 Конституции РФ. Указания и резолюции, как представляется, выходят за рамки этих требований. Подготовка проектов поручений и перечней поручений президента осуществляется его администрацией.
Контроль за исполнением указов Президента РФ осуществляет Контрольное управление, Администрация Президента, его полномочные представители в федеральных округах, Правительство РФ.
Контроль за исполнением распоряжений Президента РФ осуществляет
контрольное управление, соответствующие подразделения Администрации Президента, его Управление делами.
За неисполнение либо ненадлежащее исполнение актов Президента РФ следует юридическая ответственность, устанавливаемая Конституцией (конституционная ответственность) и федеральными законами (кодексами). Президент своими актами не вправе предусматривать юридическую ответственность. В случаях предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, он вправе применять различные меры конституционной ответственности к органам государственной власти и к должностным лицам. Президент может освободить от должности по компрометирующим мотивам федерального министра, отрешить от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и др.
Президент РФ вправе применять меры конституционной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения его ненормативных указов и распоряжений.
Иные виды ответственности налагаются в судебном, судебно-админист-ративном, административном порядке, в порядке подчиненности.
Уголовный кодекс Российской Федерации содержит составы преступлений, которые могут быть при наступлении тяжких последствий (существенные нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства) применены при неисполнении или ненадлежащем исполнении актов Президента РФ. В их
числе злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, халатность.
Представляется, что УК РФ может быть дополнен новым составом преступления, предусматривающем уголовную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение актов Президента и Правительства Российской Федерации. Данный вопрос требует обсуждения, сопоставления позитивного и возможного негативного, связанного с авторитетом высшей власти.
В качестве основного и дополнительного наказания возможно предусмотреть лишения права занимать определенную должность, лишение специального, воинского или почетного звания классного чина и государственных наград.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в разделе 1 Общие положения, содержит норму об административной ответственности должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4). При этом необходимо, чтобы данное правонарушение было отражено в конкретной статье Особенной части Кодекса.
В 17 главе Особенной части Кодекса, предусмотрена ответственность за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной думы (ст. 17.1) и за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (ст. 17.2), включающее вместе с иным, неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека.
Правовой нормы предусматривающей административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение велений Президента Российской Федерации, воплощенных в форме закрепленной Конституцией РФ, Кодекс об административных правонарушениях не содержит. Представляется возможным дополнить Кодекс статьей об административной ответственности государственных и муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Применение иных норм Кодекса об административных правонарушениях в данной ситуации невозможно, необходима отдельная, специальная норма, статья Кодекса.
Дисциплинарная ответственность, налагаемая вышестоящим должностным лицом, наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение актов Президента РФ, поручений главы государства, выраженных в указах и распоряжениях.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.