АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ
Ю.М. Ланцевич, старший научный сотрудник Академии управления МВД России
Статья посвящена проблеме проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. При рассмотрении мер по профилактике коррупции проводится анализ идей внедрения практики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Особое внимание уделяется исследованию мер превентивного характера, а также регламентации порядка проведения антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, нормативные правовые акты.
Коррупция, встречающаяся при всех формах правления государства, представляет собой общественно опасное явление, которое воздействует на природу правового регулирования, подрывает принцип верховенства права и порождает недоверие населения к власти.
Говоря непосредственно об институте профилактики коррупции в системе государственных органов, можно отметить, что одно из первых упоминаний о коррупции нашло отражение в законодательстве Древнеримской республики (V - I вв. до н.э.), в котором были предусмотрены меры юридической ответственности за коррупцию и введен термин «коррупция». Под коррупцией понимался подкуп лица, наделенного публичной властью. Как отмечают ученые, это означало склонение публичного должностного лица к нарушению его публичных обязанностей путем подкупа, который ввиду своей распространенности существенно подрывал
социально-правовые устои римского общества [6, с. 31; 7, с. 14].
В современных условиях развития нашего государства коррупция во всех ее проявлениях оказывает дестабилизирующее влияние на все сферы деятельности общества и личности, существенно тормозит социально-экономические преобразования, представляет угрозу национальным интересам и безопасности России.
Высокая степень латентности коррупционных деяний не позволяет на основании статистических данных правоохранительных органов дать объективную оценку состоянию борьбы с коррупцией. Принимаемые уголовно-правовые, административные и профилактические меры остаются недостаточно эффективными. Интенсивная работа над проблемами коррупции в последнее время привела большинство исследователей к мнению о том, что одни только «карательные операции», опирающиеся на суровые санкции уголовного закона,
приводят лишь к обострению этого явления. В особенности там и тогда, когда сам закон способствует возникновению коррупции.
Опыт борьбы с коррупцией в различных государствах показывает, что наряду с карательными мерами необходима четко разработанная система превентивных мер, к числу которых относится выявление дефектов законодательства, способствующих коррупции.
В Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции [2] содержится предпосылка для анализа коррупционных рисков в законодательстве, в соответствии с которой каждое государство-участник должно периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Это позволяет государству самостоятельно вырабатывать собственные методы такой оценки.
Таким образом, борьба с коррупцией предполагает предотвращение порождающих ее условий, минимизацию возможностей коррупционного поведения.
Все это определяет необходимость формирования в обществе постоянно функционирующей действенной системы противодействия коррупции. Решение этой проблемы предполагает осуществление комплекса мероприятий по глубокому и постоянному изучению причин, форм и методов коррупции, разработке государственной антикоррупционной программы.
Поэтому в современных условиях антикоррупционная экспертиза норма-
тивных правовых актов и их проектов не только предмет юридической науки, но и высоко значимый объект государственной политики. В качестве весомого доказательственного аргумента названного тезиса достаточно обратиться к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, в которой заложены идеи внедрения практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов и разработки методик первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов [4], а также к Национальному плану противодействия коррупции, утвержденному Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568, в котором закреплены меры по профилактике коррупции, включающие в себя, в частности, совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации [5].
Однако, к сожалению, несмотря на принятые меры, каких-либо значимых результатов на данном направлении не было достигнуто, а выполненные мероприятия практического эффекта не дали, поскольку уровень коррупци-огенного законодательства в Российской Федерации устойчиво высок, на что указывают официальные статистические данные, например, согласно данным Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации только в первом полугодии 2008 г. было возбуждено более 700 уголовных дел коррупционной направлен-
ности в отношении должностных лиц с особым правовым статусом [8].
Зачастую нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти, содержат нормы, которые формально не противоречат законодательству, но предоставляют государственным служащим широкие дискреционные полномочия без точного определения критериев принятия того или иного решения.
Основная опасность коррупцио-генных факторов заключается в их разрушительном воздействии на основы государственного устройства, поскольку необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудно -выполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции, не направлены на обеспечение устойчивого и эффективного развития государственного устройства, а направлены на получение различного рода личных или узкокорпоративных благ (в основном материальных).
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [3] рассматривает антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов как элемент осуществления прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а также органами, организациями, их должностными лицами
своих полномочий, направленных, в частности, на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупци-огенных факторов и их последующее устранение. Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) [3].
Однако общепризнанно, что ни международные организации, ни отдельные государства не могут самостоятельно справиться с коррупцией. Поэтому без изучения положительного опыта других стран в обозначенной сфере деятельности и учета, допущенных ими ошибок невозможно разработать собственную эффективную национальную антикоррупционную политику.
Неслучайно в заключительном слове на заседании Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) по вопросам законодательного обеспечения противодействия коррупции Президент Российской Федерации Д.А. Медведев 2 июля 2008 г. отметил: «Я согласен, что проведение антикоррупционной экспертизы - это серьезное, важное направление, но эта экспертиза должна быть разумной. Мы сами сначала должны заложить критерии этой экспертизы: что исследуется, на предмет каких конкретно возмож-
ностей, - с тем, чтобы мы не взрыхлили юридическую «поляну» до такой степени, что работать будет невозможно. Мы же понимаем с вами, что при желании на эту тему даже я (понимая, что я уже давно юридической практикой не занимаюсь) готов за полчаса «раздолбать» любой закон и показать там десяток возможностей для злоупотреблений. Мы их должны минимизировать. Но это не должно превращаться в самоцель. Тем более, что наш чиновник настолько талантлив, что даже если мы устраним десяток возможностей, то он найдет еще три десятка» [9].
В настоящее время в научной литературе и публичных дискуссиях встречаются различные подходы регламентирования порядка проведения антикоррупционной экспертизы. Отчасти это связано с тем, что само понимание коррупциогенных факторов не является однозначным и в полной мере согласованным. С другой стороны, существуют заметные различия в понимании отбора нормативных правовых актов и их проектов на антикоррупционную экспертизу, а также предмета антикоррупционной экспертизы, что повышает возможности для использования самой антикоррупционной экспертизы в качестве рычага того же коррупционного воздействия. И, в третьих, имеют место как пессимистические, так и оптимистические подходы к мерам реагирования и итогам антикоррупционной экспертизы, поскольку если при экспертизе проектов нормативных правовых актов достаточно указать на наличие коррупциогенных факторов, после чего разработчик, как правило, обязан устранить их самостоятельно, то при эк-
спертизе действующих нормативных правовых актов необходим второй этап - выработка рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов и внесению изменений в проанализированные акты.
К одной из общих причин, порождающих коррупцию в странах, находящихся на этапе модернизации и развития, относят несовершенство законодательства, которое проявляется в плохом качестве законов и в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:
• несовершенством норм права, изобилующих двусмысленностями, пробелами, многочисл
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.