АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Сергей Александрович ШАРОНОВ, доцент кафедры гражданского права и процесса Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент E-mail: Sharonov345@mail.ru
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Аннотация. В статье определяется значимость актов органов местного самоуправления и локальных нормативных актов в регулировании отношений охранной деятельности. На основании проведенного анализа устанавливаются и классифицируются полномочия муниципалитетов, а также лиц, принимающих локальные нормативные акты в целях регламентации отдельных видов охранной деятельности.
Ключевые слова и словосочетания: охранная деятельность, акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты, механизм правового регулирования, охранные услуги.
Annotation. In article the importance of acts of local governments and local regulations in regulation of the relations of security activity is defined. On the basis of the carried out analysis powers of municipalities, and also the persons adopting local regulations for a regulation are established and classified separate types of security activity.
Key words and word combination: security activity, acts of local governments, local regulations, mechanism of legal regulation, security services.
Рецензент — А.В. Волков, доктор юридических наук
Актуальность темы публикации обусловлена необходимостью «исправления недоработок в нормотворчестве и в практике применения законов» в целях развития малого и среднего бизнеса, к которому относится и охранная деятельность1. В настоящее время реализация отдельных видов охранных услуг возможна только на основании актов органов местного самоуправления и (или) локальных нормативных актов.
Таким образом, целью публикации является определение и исследование норм актов органов местного самоуправления и локальных нормативных актов, регулирующих отношения охранной деятельности. Для достижения поставленной цели необходимо решить задачи:
1) определить значение исследуемых актов в правовом регулировании охранной деятельности;
2) классифицировать акты органов местного самоуправления исходя из полномочий муниципалитетов и правовой сущности охранной деятельности;
3) выявить виды охранных услуг, осуществление которых возможно только на основании локальных нормативных актов.
Особенностью актов органов местного самоуправления является то, что органы, их издающие, не входят в систему органов государственной власти. Однако это нисколько не умаляет юридической значимости рассматриваемых источников правового регулирования, поскольку, с одной стороны, полномочия названных органов установлены Конституцией РФ (ст. 130—133), а с другой — связаны с регулированием наиболее значимых вопросов населения муниципального об-разования2.
И хотя рассматриваемые акты не входят в систему гражданского законодательства, ученые -цивилисты неоднократно обращали внимание на их роль и значение в регулировании отдельных видов гражданско-правовых отношений.
Так, Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что «местные законы устраняют применение общего за-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2013
конодательства по тем предметам, которые определены местным законодательством»3.
По мнению И.В. Ершовой, «главные регулирующие возможности муниципальных образований и их органов связаны с правом собственности на принадлежащие им имущественные фонды»4.
Однако ученые не исследовали эти акты применительно к концептуальному регулированию охранной деятельности.
Проведенный анализ позволяет классифицировать полномочия муниципалитетов по следующим основаниям:
1) акты, регламентирующие порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, выступающим объектом охраны;
2) акты, обусловленные конституционными полномочиями местных органов в охране муниципального порядка;
3) акты, обусловленные необходимостью защиты прав потребителей при выполнении охранных работ (услуг);
4) акты, учреждающие муниципальные охранные организации.
Обратим внимание на указанные элементы классификации.
В настоящее время муниципалитетам принадлежит большое количество имущества, и оно далеко не все подлежит государственной охране. Наиболее распространенными видами этого имущества являются детские сады, школы, медицинские учреждения, дворцы культуры, которые к тому же являются и местами массового пребывания граждан.
Таким образом, акты первого элемента классификации призваны трансформировать муниципальное имущество в соответствующий объект охраны.
Выделение второго элемента обусловлено двумя причинами. Первая причина связана с конституционными полномочиями местного самоуправления в охране порядка, механизм которого в полном мере пока не реализован5. Вторая причина связана с наличием пробела в законодательном регулировании одного из видов охранных услуг — «обеспечение порядка при проведении массовых мероприятий».
Поскольку ни Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (далее — Закон о частной охране), ни Федеральный закон «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ не устанавливают каких-либо требований к этому виду услуг, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции издают соответствующие нормативные акты. Например, муниципалитетом утверждено «Городское положение об организации и проведении массовых культурно-зрелищных и спортивных мероприятий на территории городского округа — город
Волжский Волгоградской области»6. В указанном акте даны понятия «массовое мероприятие», «объект проведения массового мероприятия», определяются обязанности ответственных лиц по обеспечению безопасности мероприятия.
Принятие актов третьего элемента классификации обусловлено ст. 44 Закона РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1. Согласно этой норме каждый гражданин имеет право обратиться в органы местного самоуправления за защитой своих прав в случае их нарушения при выполнении охранных работ (услуг). Суть нарушений может заключаться в опасности для жизни и здоровья потребителя, его собственности вследствие недостатков этих работ (услуг).
Принятие актов четвертого элемента классификации в настоящее время является новеллой правового регулирования охранной деятельности.
Представляется, что задачи по защите жизни и здоровья граждан, охране муниципального имущества, обеспечению пропускного и внутриобъ-ектового режимов на муниципальных объектах, а также порядка в муниципальных образованиях успешно могут быть решены через созданные муниципалитетами коммерческие организации охраны в форме «муниципальных унитарных предприятий»7.
Локальные нормативные акты являются одним из видов актов, регулирующих отношения охранной деятельности. Лексическое толкование термина «локальный» означает «местный, не выходящий за определенные пределы»8. Юридическое значение термина раскрывается в нормах Трудового кодекса РФ (ТК РФ) и понимается как «нормативный акт, изданный руководителем органи-зации»9. И хотя официально эти акты не входят в систему гражданского законодательства, их признание источниками правового регулирования охранной деятельности не является новеллой10.
Вместе с тем заметим, что вопрос о соотношении трудового и гражданского права является дискуссионным и неоднократно становился предметом цивилистических исследований.
Например, по мнению М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, «общую линию ГК РФ» в этом вопросе «нельзя считать достаточно определен-ной»11. Однако полагаем, что сегодня уже появились достаточно «определенные» критерии соотношения указанных отраслей права, обусловленные правовой сущностью охранной деятельности.
С одной стороны, это наличие у организаций как правового статуса субъекта гражданского права, так и статуса субъекта трудового права (работодателя).
С другой стороны, появились новые разновидности объектов гражданских прав — охранные
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2013
услуги по обеспечению пропускного и внутриобъ-ектового режимов12. Например, «пропускной режим» представляет собой «порядок, устанавливаемый Заказчиком (организацией. — Прим. авт.), не противоречащий законодательству РФ, обязательный для исполнения работниками и посетителями объектов охраны, исключающий возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на объекты охраны (с объектов охраны)»13.
В практике охранных отношений это означает, что организация (работодатель) в зависимости от своего гражданско-правового статуса обязана устанавливать указанные режимы в определенных законом случаях.
Так, согласно ст. 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»14 организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана предотвращать проникновение на объект посторонних лиц.
Представляется, что реализация этой обязанности станет возможной при принятии локального нормативного акта о введении на объекте пропускного режима15. В таком случае этот акт будет являться основанием для заключения договора охраны, предметом которого будет выступать «обеспечение режима». Подобный подход приемлем и в отношении организаций, обладающих статусом «субъекта топливно-энергетического комплекса»16.
Согласно ст. 8 ТК РФ работодатели (организации) принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими данные нормы.
Концептуальный подход в регулировании охранной деятельности с учетом ее влияния на обеспечение безопасности отдельных объектов позволяет сделать вывод о том, что многие акты, регулирующие отношения охраны, могут выступать и указанными источниками трудового права.
Следовательно, гражданско-правовой статус организации («опасный производственны
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.