МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2004, № 1, с. 43-50
ПОЛИТИКА И ОБЩЕСТВО
БАЛАНС ОТНОШЕНИЙ "ЦЕНТР-РЕГИОНЫ" КАК ОСНОВА
ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА*
© 2004 г. Р. Туровский
АСИММЕТРИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА
Формирование асимметричной политико-территориальной структуры государства, несомненно, имеет принципиальную важность. Этот процесс может объясняться как автономизацией отдельных частей государства, так и наличием территорий в составе федеративного государства, находящихся под прямым контролем центра.
Первый сюжет связан с адресной автономизацией отдельных периферий. Компромисс центра и периферий обычно предполагает обмен политической лояльности последних на более или менее широкие полномочия. Крайние примеры связаны с территориями, глубокая автономизация которых стала стимулом к федерализации всего государства, представляющего собой объединение территориальной основы и небольшой, но активной политически и / или отличающейся по этнокультурным параметрам периферии. Типичный пример - Сент-Кристофер и Невис, где Невис имеет функции "государства в государстве" практически по всем вопросам кроме внешней политики и обороны - со своей ассамблеей, премьер-министром и даже заместителем генерал-губернатора (специальным представителем британской короны). Другой пример - Занзибар, который получил независимость и объединился с Танганьикой в одно государство, выбирая при этом своего президента и свой парламент.
Но наибольший интерес вызывают те формально унитарные государства, которые идут на уступки наиболее активным и специфичным перифериям, предоставляя им автономию в индивидуальном порядке. Причины здесь вполне типичны и обоснованны - этническая или физико-географическая обособленность территории, развитая политико-культурная идентичность. Баланс отношений обеспечивается тем, что государство идет на уступку интересам конкретной территории, предоставляя ей самоуправление. При этом территория остается в составе единого государства, а уровень внутриполитической напряженности спадает.
*Окончание. Начало см. < 12. 2003 г.
Процесс "индивидуальной" децентрализации, влекущий за собой развитие внутригосударственной политико-географической асимметрии, особенно характерен для некоторых европейских периферий. Их список уже достаточно хорошо известен и стал в некотором смысле классикой. Во-первых, это пять областей Италии с особым статусом, из которых две обособлены географически, а три имеют этнолингвистическую специфику. Во-вторых, это островные зоны Португалии -
Азоры и Мадейра1. В-третьих, островные регионы, имеющие при этом этническую специфику. Прежде всего - Аландские острова в Финляндии. С оговорками сюда можно отнести Корсику, где полноценного самоуправления все равно пока нет. В-четвертых, в этом ряду можно рассматривать удаленные территории Дании, входящие в единую монархическую систему Danish Realm, -
Фарерские острова и Гренландию.
Наиболее яркой особенностью таких территорий является обеспечение баланса отношений "центр-регионы" через дуализм региональной власти, которая распределена между органами регионального самоуправления и обеспечивающими субординацию и общегосударственное единство институтами централизованного контроля. На Аландских островах интересы центра представляет назначаемый центром губернатор, то же самое характерно для Гренландии и Фарер. В "португальском варианте" контроль со стороны центра обеспечивается через министра республики, назначаемого на Азоры и Мадейру.
Обеспечением региональных интересов занимается орган регионального самоуправления, который в обязательном порядке включает парламент, а также более или менее сильный орган исполнительной власти, то есть правительство. Региональные парламенты и правительства функционируют в "северной модели": на Аландских островах
1 Некоторое время самоуправление имел и меньший из двух основных островов Мальты - Гозо.
2 Хотя Гренландия по своим политико-географическим параметрам скорее является примером деколонизованной территории, получившей самоуправление и интегрированной с бывшей метрополией на новых основаниях (такие примеры специально рассматриваются ниже).
есть лагтинг (парламент) и правительство, в Гренландии и на Фарерских островах есть правительство (ландсстюре) и парламент (ландстинг в Гренландии и лагтинг на Фарерах). "Португальский вариант" предполагает наличие на островах региональной ассамблеи и правительства.
Процесс развития регионального самоуправления активно разворачивается и в трех кельтских регионах Великобритании. В Шотландии и Северной Ирландии, где тяга к автономии была особенно велика, избраны парламенты, создавались исполнительные органы власти во главе с первыми министрами. В более ассимилированном Уэльсе создана национальная ассамблея, а исполнительный орган власти выделен не столь явно, он представлен исполнительным комите-3
том .
При всем развитом самоуправлении государство, тем более не привыкшее к федералистским "вольностям", создает для своих "асимметричных" частей различные инструменты централизованного контроля:
- "последнее слово" в принятии решений органами регионального самоуправления. Например, законы Аландских островов утверждает президент Финляндии, который может наложить вето, если посчитает, что островитяне вышли за пределы своей компетенции;
- решающая роль в кадровой политике. Главы региональных правительств обычно утверждаются представителями центра. Такова ситуация с главными министрами во всей британской системе: их назначает губернатор (лейтенант-губернатор), который часто имеет аналогичные полномочия в отношении всех министров: задача состоит в том, чтобы при назначении учесть интересы региона и его ведущих политических субъектов, прежде всего - партий, выигравших местные парламентские выборы. Аналогично, на Азорах и Мадейре местных премьер-министров назначают министры республики;
- создание специализированных центральных ведомств для комплексной работы с территориями. Эта практика особенно развита в Великобритании, где есть министерства по делам Северной Ирландии, Шотландии, Уэльса. На Мальте после отмены самоуправления на втором острове, Гозо, было создано министерство по делам Гозо.
3 Еще одна особенность Великобритании - это наличие квазифеодальных островных образований, формально являю-
щихся владениями британской короны, но не частями единого государства. Это - близлежащие острова Мэн, Гернси и Джерси, в которых культивируются трансформированные властные институты средневековья. При этом обеспечен дуализм власти - самоуправление через парламент и главного министра и королевский контроль через лейтенант-губернатора.
Процесс превращения европейских государств в асимметричные продолжается на наших глазах. Первый робкий шаг сделала даже Франция в отношении Корсики (ограниченная компетенция в сферах культуры, сельского хозяйства и транспорта). Идет развитие самоуправления на автономных территориях Италии, Португалии, Дании и пр. Пример Аландских островов стал историческим: автономия существует с довоенного периода. Пока из крупных европейских государств с "выпуклой" территориальной структурой асимметрия и автономизация отдельных частей слабо выражены разве что в Греции, Швеции и все-таки во Франции.
Отдельно следует сказать о системе автономий Китая, где применяется известная из опыта социалистических стран модель национально-территориальных автономий. В последнее время Китай осваивает и иную практику асимметричной автономизации - в связи с присоединением Гонконга и Макао. Их инкорпорация в состав единого государства была осуществлена в обмен на широкую автономию, и они имеют статус особых административных районов. Структурно они приближаются к европейским автономным перифериям, но с важной оговоркой - особый статус и идентичность этих территорий определились по причинам исторического (колонии Великобритании и Португалии) и экономического (капиталистический строй) характера.
Анализ процессов автономизации периферий не может быть полным без учета постколониальной политической практики, связанной с трансформацией отношений между бывшими метрополиями и колониями, сохраняющими свою зависимость. На сегодняшнем этапе уже нельзя говорить о жестком подчинении колоний, они превратились в автономные заморские периферии, как правило, не входящие напрямую в состав бывшей метрополии, но пользующиеся более или менее развитым самоуправлением. Сейчас баланс отношений между этими государственными образованиями определяется по-другому: заморские территории получают более или менее развитое самоуправление для удовлетворения своих интересов, при этом соглашаясь на подчиненный статус. Последний имеет в современном мире свои выгоды: заморские территории получают возможность пользоваться патронажем крупной державы, извлекать из этого экономические выгоды, иметь доступ к престижному гражданству и др. Напротив, полная независимость для экономически слабых территорий выглядит весьма сомнительной перспективой.
В результате формируется политико-географическая иерархия заморских территорий. Она определяется, с одной стороны, уровнем их политических требований, который зависит от эконо-
мического веса, геостратегического значения территории и развития политико-культурной идентичности, определяющей интерес к созданию национального государства. С другой стороны, бывшая метрополия определяет пределы возможного в уступках бывшим колониям, пытаясь сохранить их в своем составе и учитывая их инте-4
ресы .
Самоуправление на заморских территориях обычно предполагает создание на уровне региональной власти баланса между интересами центра и территории. Соотношение может быть очень разным в зависимости от развития интересов территории и объема уступок, на которые готова пойти метрополия.
Особым случаем здесь служит американский федератизм: этим понятием обозначается ситуация, когда территория имеет органы власти и полномочия, подобные субъекту федерации, но субъектом федерации не является. В "окружении" США данная ситуация характеризует пять зависимых территорий - Пуэрто-Рико, Виргинские острова, Гуа
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.