тжшттттш
Винникова И. В.
БАНКОВСКИЙ НАДЗОР И ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ
Анализ понятий «контроль» и «надзор» и, соответственно, различия контрольной и надзорной деятельности остаются актуальной теоретической проблемой, связанной с исследованием полномочий надзорных органов. Сложность процесса четкого разграничения данных терминов связана, прежде всего, с тем, что они имеют практически одинаковые словарные значения: контроль - это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора, а надзор, в свою очередь, определяется как наблюдение с целью присмотра, проверки1.
В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан2.
В. Г. Афанасьев рассматривает контроль как форму управленческой деятельности по выполнению принятых решений и полагает, что «контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы»3.
Другие авторы, например Ю. А. Данилевский, предлагают рассматривать контроль со следующих позиций: во-первых,
1 Ожегов С. Н. Толковый словарь русского языка. - М.: Мир и образование, 2014. - С. 662, 868.
2 Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис.... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - С. 24.
3 Афанасьев В. Г. Системность и общество. - М.: Полииздат, 1980. - С. 47.
Винникова И. В.
как неотъемлемую часть управленческой деятельности специфического вида, во-вторых, как источник информации, обеспечивающий процесс принятия управленческих решений, в-третьих, как систему проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности и, в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которого управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта4.
Д. Н. Бахрах включает в понятие контроля как наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, так и оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. Однако автор отмечает, что для того, чтобы оградить свободу граждан и организаций от чрезмерной государственной опеки, в случаях, когда между субъектами власти и подвластными субъектами нет организационной подчиненности, субъекты власти наделяются лишь надзорными полномочиями, которые ограничивают вмешательство государства в оперативную деятельность субъектов, не несущих ответственности за последствия такого вмешательства5.
Л. Л. Попов и Д. М. Овсянко, придерживаясь аналогичного подхода к разграничению понятий «контроль» и «надзор», определяют надзор как особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемый специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственно-сти6. Несмотря на попытку полностью разграничить указанные понятия, авторы, тем не менее, признают, что в некоторых случаях (например, применительно к деятельности налоговых
4 Данилевский Ю. А. Финансовый контроль в обновленном бюджетном процессе. - М.: Финансы, 2006. - С. 71.
5 Бахрах Д. Н. Административное право России. - М.: Норма: Инфра-М, 2014. - С. 98.
6 Овсянко Д. М., Попов Л. Л. Административное право. - М.:
Юристъ, 2013. - С. 158.
Статья посвящена исследованию понятий финансового контроля и банковского надзора, анализу отличительных и схожих аспектов, характерных для каждого из них. рассматриваются подходы к определению контроля и надзора в целом, а также, анализируется соотношение финансового контроля и банковского надзор с учетом правовой терминологии действующего законодательства рф.
Ключевые слова: контроль, надзор, финансовый контроль, банковский надзор, соотношение.
Vinnikova I. V.
BANKING SUPERVISION AND FINANCIAL CONTROL CONCEPTS CORRESPONDENCE
The article is devoted to the study of financial control and banking supervision concepts, the analysis of the differences and similarities that are particular to each of them. Besides the author examines different approaches to the control and supervision definition and analyzes the correspondence of the concepts of control and supervision taking into consideration the legal terminology of the Russian law. Keywords: control, supervision, financial control, banking supervision, correspondence.
Евразийский юридический журнал
№ 8 (87) 2015
органов) трудно отличить контрольные функции от надзорных.
По утверждению В. М. Савицкого, надзор является формой контрольной функции. По его мнению, «сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности»7.
Анализ определений позволяет говорить, что большинство исследователей не проводят существенных различий между надзором и контролем, которые бы позволили утверждать, что это два абсолютно разных самостоятельных феномена. Более того, можно говорить о совпадении большинства признаков контроля и надзора: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения.
Среди представителей других отраслей права, в том числе и финансового, также нет единой позиции по вопросу соотношения понятий «контроля» и «надзора». Контроль как форма правовой деятельности был предметом комплексного исследования в работах таких ученых, как Е. Ю. Грачева, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, С. О. Шохин и др.8
Анализ работ представителей финансового права позволяет выделить следующие основные подходы к пониманию контроля. Во-первых, следует указать, что ряд исследователей рассматривают контроль как процесс. Например, Н. И. Хими-чева определяет финансовый контроль как контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Автор особо подчеркивает значимость финансового контроля, которая заключается в соблюдении установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности и экономической обоснованности осуществляемых действий, которые должны соответствовать задачам государства9.
Н. Д. Погосян прямо указывает, что «контроль в сфере финансов можно определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»10.
Иную позицию занимает Е. Ю. Грачева, которая определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач. Финансовый контроль, по справедливому мнению автора, является необхо-
7 Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. - М., 1994. - С. 27.
8 Грачева Е. Ю. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2013; Финансовое право / Отв. ред. М. В. Карасева. - М., 2014. - С. 161-188; Козырин А. Н. Нормативно-правовое регулирование государственного финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Библиотечка «Российской газеты», 2014; Шохин С. О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: Проблемы и перспективы: Дис.... д-ра юрид. наук. - М., 1999; др.
9 Химичева Н. И. Финансовое право: Учебник. - М.: Изд-во Норма, 2013. - С. 83.
10 Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации: конституционно-правовой статус: Дис. . д-ра юрид. наук. - М., 1998. - С. 109.
димым условием функционирования государства, поскольку существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам11.
Точку зрения Е. Ю. Грачевой на контроль как деятельность разделяет и А. Н. Козырин. Исследуя объект и цель контроля, автор характеризует финансовый контроль, прежде всего, как осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а иногда и негосударственных органов, которые на законодательном ур
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.