ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2014 ■ № 3
ЧИНОВНИЧЕСТВО В СОВРЕМЕННОМ
МИРЕ
А.В. ОБОЛОНСКИЙ
Бюрократия: в поисках новой модели
(Эволюция теории и практики государственного управления в последние десятилетия)*
Статья посвящена новейшей истории и современному состоянию кадровых аспектов государственного управления, серьезной модернизации теории бюрократии и практическим попыткам ее совершенствования. Дан анализ специальной, главным образом американской, литературы в данной области, содержащий довольно критические оценки последствий реформ американской госслужбы. Проводятся аналогии с состоянием российской системы.
Ключевые слова: бюрократия, государственное управление, реформы, гражданское общество, чиновничество.
Article dedicated to the recent history and the current state of human resource aspects of public administration, a major upgrade of the bureaucracy theory and practical attempts to improve it. The analysis of specific, mostly American, literature in this area, containing quite critical impact assessment of civil service reform American. Analogies with the state of the Russian system.
Keywords: bureaucracy, governance, reform, civil society, the bureaucracy.
Тектонический сдвиг и куриная слепота
То обстоятельство, что популярная метафора "тектонического сдвига" почему-то мало проецируется на институты и инструменты государства, и в частности на государственное управление, вызывает, по меньшей мере, обоснованное недоумение. Мир меняется. При этом скорость, многофакторность и непредсказуемость изменений нарастают последние десятилетия по траектории, близкой к экспоненте. Популярная сентенция о "кризисе демократии" в современном мире - отнюдь не алармистская
* Исследование, положенное в основу данной статьи, было частично выполнено благодаря гранту им. Г. Старовойтовой, полученному на конкурсной основе и финансируемому Бюро образовательных и культурных программ Госдепартамента США. Работа производилась в Институте Кеннана Международного исследовательского центра им. В. Вильсона. Ни одна из названных организаций не несет ответственности за высказанные в статье взгляды.
Оболонский Александр Валентинович - доктор юридических наук, профессор Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики.
"страшилка", а отражение реальной проблемы, хотя изрядно ее упрощающее. Существующие формы правления не удовлетворяют все большее число людей в самых разных странах мира. И заявляют они об этом все громче, решительней и аргументированней. При этом речь идет не просто о повышении качества государства, что является условием необходимым, но недостаточным, но и о смене типа государства, то есть об отказе от идеала государства административно-бюрократического, даже если оно в каких-то своих действиях и случаях в плане функциональном достаточно эффективно (в специальной литературе для обозначения такого административного идеала сейчас часто используют термин "good governance"), на "государство обслуживающее", "помогающее", "государство конкуренции", словом, на движение к нортовскому государству открытого доступа. И то, что другая значительная часть людей, включая даже, казалось бы, "просвещенных", принадлежащих к "элитным" общественным стратам, предпочитают этого не замечать, словно пораженные куриной слепотой, лишь усугубляет опасность ситуации.
Отворачиваться от окна быстро несущегося поезда современности - не самая мудрая стратегия для тех, кто претендуют на какие-либо социально значимые роли. Ведь происходящие сегодня в мире изменения серьезно затрагивают основы самой парадигмы государства. Прежние, веками апробированные государственные механизмы становятся все менее адекватными. Происходит определенная делегитимация традиционной системы отношений между государственной бюрократией и гражданским обществом, движение к пересмотру классического общественного договора между государством и гражданами. Эти процессы развиваются в разных странах и в разных амплитудах. В настоящей статье рассматривается лишь один их аспект.
Итак, статья посвящается одному из параметров перемен - изменениям в самих основах отношений гражданина и государственных институтов, прежде всего - его отношений с той частью государства, которая именуется бюрократией. Главный вектор изменений - стремление к дебюрократизации управления, поиск новой модели исполнительной власти, ограничивающей ее функции и распорядительные возможности. Эра "больших правительств" приходит к концу. Процесс оказался нелегким, неоднозначным по своим кратковременным последствиям, со взлетами, затуханиями, периодической корректировкой избранного пути и даже частичными попятными движениями (ниже я напомню некоторые его детали). Но сам факт и общая направленность происходящего однозначны. В научном плане его, по-моему, следует рассматривать не только в контексте теории бюрократии, но и более широко - с позиций общей теории государства.
Однако, к сожалению, масштаб и последствия изменений, их историческая задан-ность и необходимость адаптации к ним пока далеко не осознаны даже в аспекте более узком, практическом. Этот разрыв представляет серьезную опасность для любого общества. Для российского же - особенно. У нас в последние полтора десятилетия в области государственного строительства началось и продолжается движение, по своей основной направленности прямо противоположное тому, что происходит в развитых странах мира. Максимально коротко его можно охарактеризовать как рост "самодостаточной и бесконтрольной неопатримониальной бюрократии" [Зудин, 2013, с. 14-15]1, то есть безудержную экспансию государственных структур, их стремление максимально зарегулировать и контролировать все сферы жизни общества, вертикализацию управления, фактический отказ от конституционного принципа разделения властей, а в последние годы - и подавление полицейскими методами формирующегося в стране гражданского общества.
1 Традиционный тип государства еще иногда называют неопатримониальным или даже "рэкетирским". Например: "Такие рэкетирского типа государства, а их еще очень много на земле, являются традиционными или условно конституционными. В современных условиях они вынуждены принимать конституцию, но часто она пишется для прикрытия обычая... под их прикрытием явственно проступает древнее традиционное сообщество - авторитарный союз племен, или племенной союз" [Аксенов, 2013, с. 23].
Но и мы живем не на острове. И любые апелляции к мифологемам "особого пути" и неизбывности патернализма, спекуляции на тему якобы извечной "рабской ментальности" нашего народа, муссирование стереотипов о его якобы "генетической неспособности" к нормальным, полноценным демократическим формам правления и самоуправления, а то и прямо недобросовестные суждения по этим сюжетам и основанные на этом политические шаги могут лишь притормозить на некоторое время исторический процесс, но ни остановить, ни повернуть его вспять, к счастью, не в состоянии. Политика же, базирующаяся на подобных псевдооправданиях, приводит ко все большему отчуждению между властью и обществом. А отсюда недалеко и до социального взрыва с плохо предсказуемыми, но, вероятнее всего, близкими к катастрофическим, последствиями.
Но поскольку нельзя объять необъятное, в этой статье я ограничусь обсуждением лишь одного аспекта данной проблематики - движением и колебаниями маятника перемен в сфере государственного управления на материале одной из ведущих стран мира - США. Аналогичная российская проблематика затрагивается лишь в минимальной степени, как говорится, лишь "постольку-поскольку".
Философская база перемен и их первые шаги
Последние десятилетия в ведущих странах мира отмечены серьезными, во многом принципиальными, изменениями в самой философии отношений государства и общества. Если отвлечься от нюансов, то, думается, их можно оценить как реинкарнацию в модернизированном виде их либеральной парадигмы. В области экономической теории в новом поколении евроатлантических "знаменосцев" либерализма я бы назвал (нисколько не претендуя на экспертную оценку сравнительного вклада каждого из них) М. Олсона, Д. Норта, Ч. Гукатаса. В более близкой мне области политической идеологии хочу обратить внимание на изданную Институтом Катона книгу [Doherty, 2006]. Б. Догерти относит себя к продолжателям в технотронный век линии Л. фон Мизеса, Ф. фон Хайека и М. Фридмана. Его позиция по отношению к государству весьма радикальна. Он считает, что "технологические достижения создали мир, в котором правительства могут стать больше не нужны, и его подпорки можно отбросить без малейшего сожаления" [Doherty, 2006, p. 4]. Догерти называет государство "великой фикцией, используя которую каждый старается жить за счет другого". Не будучи готов обсуждать столь крайне антиэтатистскую позицию, просто довожу ее до сведения читателя. Впрочем, и гораздо более умеренные люди, как, например, ведущие теоретики "школы общественного выбора" Дж Бьюкенен и Г. Таллок в более мягкой форме высказывают, в сущности, близкие взгляды. Например, так называемый "рентный паразитизм" (rent seeking behavior), осуждают с позиций не только экономики, но и морали, поскольку предоставление правительством кому-либо особых привилегий фактически навязывает другим необходимость платить за это. В более умеренных формах эта концепция нашла отражение как в экономической "рейганомике" и деятельности многолетнего главного американского финансиста США А. Гринспена, так и в идеологии государственного управления. Не случайно В. Нисканен - один из основателей школы "нового государственного управления" (new public management -NPM) - в 1985 г. был председателем Института Катона.
Падение авторитета государства, кризис веры в его способность и желание эффективно решать проблемы обычных людей стало имманентным фактором общественной жизни во многих странах. Основные причины этого мне представляются следующими:
- общий подъем политического сознания и политической культуры населения развитых стран, вследствие чего "просвещенные" граждане опасаются усиления "левиафана" государства, видя в этом угрозу воз
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.