УДК 352ю075 ББК 67.400.73
ДЕЛЕГИРОВАНИЕ КАК СПОСОБ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В ФОРМИРОВАНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Валентин Викторович КУДРЯВЦЕВ, аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола E-mail:val8882@rambler.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный
судебный процесс; муниципальное право
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 14-33-01255
Аннотация. Выбор оптимальной модели формирования органов местного самоуправления в свете поиска дальнейшего вектора развития местного самоуправления является одной из наиболее значимые проблем конституционного строительства в России. До сих пор проблемы по этой тематике рассматривались авторами в научной литературе либо с позиции избирательного права, либо с позиции политологии. Автором в данной статье рассматриваются сущностные черты института делегирования депутатов в представительные органы муниципальныгх образований, перспективы его развития и влияния на местное самоуправление в целом.
Ключевые слова: местное самоуправление, формирование местной власти, органы местного самоуправления, представительный орган, местное население, делегирование, депутаты, вопросы местного значения.
Annotation. the choice of the optimal model of the formation of bodies of local self-government in the light of the search for further development of local self-government is one of the most important issues of constitutional construction in Russia. Still problems on this subject was considered by the authors in the scientific literature or from the position of suffrage, or from the perspective of political science. The author of this article discusses the essential features of the Institute for the delegation of deputies of representative bodies of municipalities, the prospects for its development and influence for local government in General.
Key words: local government, the local authorities, bodies of local self-government, representative body, the local population, delegation, deputies, local issues.
Рецензент — Т.Н. Михеева, декан юридического факультета Марийского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ
Общие задачи развития муниципальных территорий, обеспечение их жизнедеятельности, комфортного проживания жителей выступает условием для сближения интересов органов местного самоуправления с гражданами [7, с. 94]. Все отчетливее заявляет о себе сложившаяся тенденция в местном самоуправлении к созданию правовых условий для влияния граждан на решение вопросов местного значения [5, с. 97]. Одним из важнейших мест-
ных вопросов является формирование населением органов местного самоуправления.
Анализ тенденций и новелл в российском законодательстве, касающемся местного самоуправления, за последние годы позволяет говорить о том, что до сих пор у законодателя отсутствует четко выработанная стратегия относительно того, что может способствовать усилению права граждан на участие в формировании местной власти. Последние изменения в законодательстве застав-
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2015
ляют особенно заострить внимание на таком способе формирования местной власти, как делегирование.
Как отмечается в научной литературе [2, с. 26—29], возможность формирования районных представительных органов из представителей поселений характеризуется необходимостью в законодательном уравновешивании конституционных принципов равного избирательного права и равноправия населения публично-территориальных образований в осуществлении функций реального самоуправления. Поэтому уровень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа должен определяться либо наполнением права гражданина на местное самоуправление, либо же общими конституционными целями [3, с. 80—82].
Другие исследователи полагают, что поскольку местное самоуправление является отличным от государственного способом управления, то введение механизма ступенчатого представительства сужает демократические начала муниципальной власти, искажает саму суть местного самоуправления и вступает в противоречие с вытекающими из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципами обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых самостоятельно гражданами [8, с. 18—23].
Г.Д. Садовникова акцентирует внимание на том, что Европейская хартия напрямую указывает на непосредственное избрание членов советов или собраний; формирование их другим методом следует считать нарушением норм Хартии.
Е.С. Шугрина [11, с. 55— 60] указывает, что в ст. 32 Конституции РФ ничего не говорится о том, что выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании. Указанные принципы содержатся в статьях 3—7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ. В свою очередь, право граждан на участие в формировании органов местного самоуправления путем их избрания вовсе не обязательно должно включать избрание органов местного самоуправления напрямую населением.
Мы считаем, что представительные органы поселений и внутригородских районов, как и любые другие представительные органы, являют-
ся органами, через которые местное население, доверяя своим законно избранным представителям, осуществляет посредством них свою законную волю, в том числе выражаемую в праве граждан и их объединений на участие в формировании органов. Таким образом, данное право граждан может находить свое отражение и в делегировании депутатами законных представителей в представительный орган муниципального района и городского округа.
Ранее в муниципальных районах решение об установлении той или иной модели формирования представительного органа принималось самим муниципальным образованием. Однако в соответствии с внесенными в 2014 г. изменениями в ст. 35 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — ФЗ № 131 ) [12, с. 17] обязательный порядок формирования представительных органов муниципальных районов по системе делегирования может устанавливаться законом субъекта Российской Федерации. До этой новеллы по способу делегирования формировалось около 40% представительных органов муниципальных районов по всей России [4, с. 27].
Так, рассматриваемый способ формирования районного представительного органа был избран и успешно нашел свою практическую реализацию в следующих районах Камчатского края: Тигильском, Быстринском, Усть-Камчат-ском, Алеутском, Елизовском, Олюторском, Пенжинском.
5 сентября 2013 г. с учетом положительного опыта применения данной системы в этих районах представительным органом Карагинского района Камчатского края была выдвинута инициатива о переходе на порядок формирования по принципу делегирования. На сегодняшний день эта инициатива нашла поддержку в представительных органах сельских поселений, соответствующие изменения внесены в Устав Карагин-ского района.
Следует также отметить, что численность депутатского корпуса этого муниципального образования составляет 15 депутатов, и применение пропорциональной избирательной системы при формировании в нем представительного органа не является обязательным.
Возникает закономерный вопрос: что способствует все более распространяющемуся отказу от прямых выборов и переходу к способу делегирования?
Критерии демократичности или недемократичности этой системы неоднократно поднимались в научной литературе.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2015
Представляется, что вопрос здесь следует поставить следующим образом. Насколько данная система способствует реальному воплощению права местного населения на осуществление местного самоуправления и интересам населения муниципального образования? И здесь, на наш взгляд, имеют значение несколько факторов.
Во-первых, при процедуре делегирования депутатов в представительный орган происходит существенная экономия средств местного бюджета, которые выделяются на проведение местных выборов.
Во-вторых, делегирование депутатов в представительный орган муниципального района из числа представителей органов сельского поселения значительно повышает важность выборов в представительные органы и глав сельских поселений, ответственность местного населения на этих выборах и, соответственно, значение их права на участие в формировании данных органов в системе муниципальных правоотношений.
В-третьих, делегирование в представительный орган муниципального района представителей сельских поселений позволяет обеспечить максимально возможное представительство всех сельских поселений и территорий района, в то время как при системе прямых выборов наибольшее представительство получает районный центр, а его представители, в свою очередь, получают порой большие возможности и ресурсы при выборах в округах в остальных поселениях района.
Таким образом, система делегирования депутатов позволяет в большей степени охватить и обеспечить представительство интересов различных территорий муниципального района.
Очень значимым является момент, на котором заостряет внимание Т.Д. Садовникова: местное население, выбирая депутата представительного органа поселения, предоставило ему именно полномочия депутата, а не главы поселения, чьи функции существенным образом отличаются от депутатских. И конечно, избирая депутатов поселенческого уровня или даже (там где эту возможность предусматривает устав) главу поселения, население не делегировало им непосредственно право разрешать вопросы, отнесенные к исключительному ведению представительного органа муниципального района [8, с. 18—19].
На наш взгляд, в данном вопросе необходимо рациональное соотношение предусмотренных сегодня полномочий должностных лиц этих муниципальных образований с их фактическим уча-
стием в разрешении местных вопросов в интересах жителей каждого конкретного поселения.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.