ДИСФУНКЦИОНАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО И ДИСФУНКЦИОНАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
И.В. Понкин, доктор юридических наук, профессор
Статья посвящена исследованию существенных признаков, видов, природы, причин, проявлений дисфункционального государства и дисфункционального государственного управления. Показано содержание научных дискуссий по данной теме. В статье предложено авторское определение дисфункционального государства, представлены классификации видов дисфункционального государства. Автор исследует причины дисфункционализации государственного управления.
Ключевые слова: дисфункция, дисфункция государства, дисфункциональное государство, несостоятельное государство, государственное управление, дисфункциональное государственное управление, правительство, суверенитет, дестабилизация государства.
Проблема нестабильного функционирования государства, дезорганизации и дисфункционализации государственного управления сегодня весьма актуальна. Как обоснованно указывают С.Я. Куриц и В.П. Воробьев, болезни системы управления государством препятствуют нормальной жизни граждан в своей стране и в мире [8]. Согласно А.И. Пригожину, новое тысячелетие в первые же годы обострило угрозу дезорганизации, предупредив нас о необходимости мер по снижению рисков [15, с. 12]. Действительно, риски трансформации государства к негативным состояниям сегодня весьма велики.
К негативным состояниям государства относятся несостоятельное государство [12, с. 64-67] и дисфункциональное государство.
По основанию природы и особенностей происходящих в государстве разрушительных процессов следует выделять следующие виды несостоятельного государства: 1) коллапсиру-
ющее (агонизирующее) государство (в том числе экономически тотально де-фолтное); 2) государство с утраченным или «отрицательным» суверенитетом; 3) «упавшее» или «обрушенное» государство. По основанию скорости и вектора процессов, приведших к несостоятельности государства, обоснованно выделять следующие формы несостоятельного государства: 1) государство, эволюционировавшее к несостоятельности; 2) «упавшее» или «обрушенное» государство; 3) несостоявшееся государство. По основанию степени и масштабов пораженности государства несостоятельностью можно выделить следующие виды несостоятельного государства: 1) локально-несостоятельное; 2) партикулярно-несостоятельное; 3) тотально-несостоятельное.
Советский учебник по военному делу 1939 года указывал: «Гниение, горение и взрыв по своему существу являются одинаковыми химическими реакциями разложения и отличаются
друг от друга только различной скоростью течения процесса» [19, с. 3]. Некоторые условные аналогии от сказанного возможно провести к дисфункциональному государству и к несостоятельному государству.
Настоящий материал посвящен разработке начал теории дисфункционального государства.
Теория дисфункционального государства, включающая представления о внутригосударственных и внешних детерминантах дисфункциональности (по большей части сегодня - имплицитных) и о возможных критических точках в системе государственного управления, жесткое «таргетное» воздействие извне на которые может повлечь за собой дисфункциональность государства и государственного управления, и об объективных закономерностях развития дисфункционального государства, может быть отнесена сегодня к числу эксплицитно структурированных теорий [24, с. 39].
Однако для построения полноценной теории дисфункционального государства (с максимально возможно достижимой точностью и однозначностью ключевых понятий) в настоящее время недостаточно доступных и верифицируемых эмпирических данных. Дополнительные сложности проистекают из неопределенностей, с которыми сопряжено государственное управление.
Впрочем, как пишут Эш Эмин и Ни-гель Трифт, в любом случае «разработка теории - это гибридная сборка (конструкт) из верифицируемых пропозиций и возможных интерпретаций (объяснений), проистекающих из ощущения и познания мира..., и их абстрактных
осмыслений... И в качестве такой сборки любая теория всегда является неполной, потенциально совершенствуемой и всегда пронизана какими-то определенными несоответствиями. Это - предмет вечного приложения усилий, а не законченный шаблон» [21, с. 223].
Некоторые обрывочные и слабоструктурированные знания о дисфункциональном государстве встречаются в научной литературе (см., например: [22; 27, с. 519-549; 30]; некоторым исключением можно обозначить работы С.Я. Курица и В.П. Воробьева [8; 9]). При этом, правда, используются весьма разные по содержанию терминологические конструкции (нередко - кон-троверсивные) для интерпретации и описания такого состояния государства и, соответственно, интерпретации состояния реализуемого в нем государственного управления - так же дисфункционального (хотя дис-функциональность государственного управления в определенной сфере не обязательно влечет дисфункциональ-ность государства в целом).
Отправные понятия в понимании сущности дисфункционального государства - это понятия функции государства и, соответственно, дисфункции.
Но интерпретации линейки и содержания функций государства различными авторами серьезно разнятся. Поэтому, хотя понятие дисфункции все больше входит в научные труды, посвященные правовым проблемам, в том числе проблемам государственного управления [3, с. 50-64; 7; 8; 9], трактовки дисфункций государства и государственного управления в них весьма многообразны и далеко неоднозначны.
В общем значении, понятие дисфункции характеризует некорректное выполнение определенной функции (определенных функций) или функциональное расстройство (нарушение преимущественно качественного характера) какого-либо органа или механизма. Приставка «дис» образует слова со значением отсутствия или противоположности.
Согласно Современному словарю иностранных слов, под дисфункцией понимается нарушение, расстройство функций какого-либо органа, системы [16, с. 208].
Считается, что в приложении к общественным процессам понятие «дисфункция» одними из первых было использовано американскими социологами Лео Сроулом в его работе 1951 года [32] и Робертом К. Мертоном в его книге 1957 года «Социальная теория и социальная структура» [29]. Р.К. Мертон отмечал (применительно к исследованным им системам): «Понятие дисфункции, которая подразумевает понятие деформации, стресса и напряжения на структурном уровне, обеспечивает необходимый аналитический подход к изучению динамики и содержания изменений» [29, с. 107].
Сегодня в социологии, политологии и в ряде других общественных наук понятие дисфункции понимается как отражающее «социальную активность, оказывающую отрицательное содействие поддержанию или эффективности функционирования социальной системы» [5, с. 185].
Понятно, что для теории государственного управления такое определение непригодно.
Следует отметить, что отношения внутри пары «функция - дисфункция» много сложнее, чем их просто противопоставление. Согласно Словарю под ред. Н. Аберкромби, «социальная деятельность или институт имеет дисфункции тогда, когда некоторые из ее или его последствий препятствуют другой деятельности или другому институту. Любая деятельность может обладать дисфункцией по отношению к одной деятельности и эвфункцией (полезной функцией) по отношению к другой, или же она может иметь как дисфункции, так и эвфункции по отношению к одному и тому же виду деятельности» [17, с. 124-125].
Сол Гриффит относит к числу дисфункций государственного управления существенно сниженную способность законодателей добиваться консенсуса [26].
По мнению А.П. Кузнецова, выражением «дисфункциональной деятельности государства может служить непродуманная экономическая и социальная политика в области либерализации цен в Российской Федерации, приватизации и т.д.» [7, с. 376].
А.Н. Медушевский констатирует, что «дисфункция российской административной модели выражается в высоком уровне ее коррумпированности» [10, с. 68].
Согласно Э.Н. Ожиганову, к числу факторов, прямо или косвенно способствующих поддержанию и развитию основных видов дисфункций государственного управления, относятся низкое качество чиновничьего сообщества, слабость государственного контроля над коррупцией, неэффективность системы наказаний и вознаграждений,
разлагающие примеры негативного поведения высшего политического и административного руководства»; а одним из видов дисфункциональности государства указанный автор называет «патологию регулирующих функций» органов государственного управления [11, с. 167].
Актуален вопрос о том, при какой степени накопленности дисфункций и частоты их проявления, при какой мере пораженности дисфункциями государство становится дисфункциональным.
Согласно Питеру Льюису, дисфункциональным государством является такое, которому не хватает основных атрибутов суверенитета и системности [28, с. 83].
Это определение так же мало что проясняет. Подобные, построенные без основательного анализа рассматриваемого предмета, определения обладают качествами односторонности, научно неосновательности и фрагментарности.
Нередко смешиваются два (в нашей концепции - различных) негативных состояния государства - несостоятельное государство и дисфункциональное государство.
Например, Ива Басза пишет, что дисфункциональное государство (такое состояние государства она смешивает с коллапсирующим государством, с квазигосударством и другими состояниями государства, различаемыми в нашей концепции с государством дисфункциональным) характеризуется «растущей неэффективностью или параличом административных, правовых, налоговых и силовых учреждений, которые образуют сущность государства». Ива Басза называет также и другие призна-
ки дисфункциональности государства: «широкое распространение коррупции; крах регулярных каналов связи и взаимодействия между правительственными и государственными должностными лицами, между государственными чиновниками и обществом, а равно среди государственных чиновников; критическую фрагментацию общества и потерю государственного контроля над силовыми институтами государства» [22, с. 4].
Согласно определению А.П. Кузнецова, под дисфункциональ
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.