ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 2-3, 2014
©2014 г.
Марина Малкина
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского (e-mail: mmuri@yandex.ru)
ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В РОССИИ
В статье исследуется проблема эффективности системы межбюджетных отношений в РФ. Предложена методика оценки степени выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов на этапе распределения налогов и на этапе распределения трансфертов, которая апробирована на примере субъектов РФ. Методика основана на расчете дефлированных доходов бюджетов с использованием индекса относительной стоимости жизни в регионах. Равномерность распределения оценивается с помощью построения кривых Лоренца и расчета коэффициента Джини и коэффициента вариации для различных составляющих налоговых и неналоговых бюджетных доходов на различных стадиях выравнивания. Определены пути дальнейшего развития предложенной методики в оптимизационную модель, учитывающую риски налогов и трансакционные издержки системы перераспределения бюджетных доходов. Сделаны выводы о краткосрочных и долгосрочных эффектах системы межбюджетного выравнивания в РФ. Ключевые слова: бюджетная система, консолидированный бюджет субъекта РФ, неравномерность, межбюджетные трансферты, бюджетное выравнивание, кривая Лоренца, коэффициент Джини, коэффициент вариации.
Одной из важных проблем российской бюджетной системы является высокая степень дифференциации субъектов и муниципалитетов РФ по уровню бюджетной обеспеченности. Разная степень обеспеченности природными ресурсами, различающийся уровень технологического развития, сформировавшаяся структура экономики обусловливают различия в налоговом потенциале российских регионов. Поэтому вертикальное построение бюджетной системы РФ и перераспределение большей части финансовых ресурсов через федеральный центр имеет экономические основания. Между тем избыточная централизация ресурсов может вызвать ряд негативных эффектов. Во-первых, у регионов снижаются стимулы к зарабатыванию средств. Региональные власти, заинтересованные в развитии бизнеса на своих территориях, не препятствуют хозяйствующим субъектам в максимальном использовании льгот по федеральным налогам. В то же время они заинтересованы только в таком применении льгот
по налогам, поступающим в региональные и местные бюджеты, которое положительно сказывается на налоговой базе и налоговых поступлениях. Подобное поведение порождает так называемые эффекты искажений налогообложения (distortion taxes). Во-вторых, при перераспределении средств через федеральный уровень немалая часть финансовых ресурсов теряется, растрачивается, расходуется на функционирование самой системы перераспределения, что известно в экономической теории как «эффект дырявого ведра» А. Оукена.
Поэтому при построении системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов нужно обосновывать: 1) степень необходимого выравнивания - исходя из потребности финансирования расходных обязательств, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы, при сохранении у регионов-доноров мотивации в зарабатывании финансовых ресурсов и раскрытии налогового потенциала; 2) сам механизм выравнивания, который снижал бы масштабы встречных финансовых потоков. В идеале его следовало бы сделать для каждого региона одноканальным -доноры поставляют ресурсы в федеральный бюджет, а реципиенты их оттуда получают. При этом ресурсов доноров должно хватать также на финансирование обязательств самого федерального центра. Однако, при очевидной экономической эффективности такой системы, обосновать ее с точки зрения справедливости достаточно сложно, потому что явным становится «эксплуатация» одних регионов другими. При наличии встречных потоков и получении донорами разного рода трансфертов из федерального центра система выглядит более справедливой, но и более завуалированной. Централизованная система поддерживает власть федерального центра над регионами, сохраняет его прерогативу в определении направления расходования государственных ресурсов, снижает возможности проведения независимой региональной налоговой политики.
В российской бюджетной системе выравнивание бюджетной обеспеченности регионов происходит на нескольких уровнях: 1) на уровне построения налоговой системы, где происходит закрепление соответствующих налогов за федеральным, региональными и муниципальными бюджетами, а также принимается порядок расщепления регулируемых налогов; 2) на уровне распределения трансфертов, где выявляется потребность и обеспеченность регионов бюджетными ресурсами.
В современной системе распределения выравнивающих дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) есть свои плюсы и свои минусы. Обеспечивая существенную степень выравнивания, она все-таки не гарантирует полного обеспечения финансовыми средствами всех расходных обязательств регионов (в том числе обязательств, внезапно возникающих вследствие решений правительства), и их недостаток воспол-
няется за счет субвенций. Кроме того, как любая другая методика распределения государственной помощи, методика распределения дотаций из ФФПР порождает механизмы приспособления хозяйствующих субъектов, а иногда и просто имитацию ими определенного состояния, гарантирующего получение большей помощи.
Оценка степени выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов на этапе распределения налогов между уровнями бюджетной системы
Для решения вопроса о закреплении того или иного налога за уровнем бюджетной системы, на наш взгляд, необходимо прежде всего оценить степень равномерности его распределения между субъектами РФ. Очевидно, что менее равномерно распределенные налоги имеет смысл забирать в федеральный бюджет, а более равномерно распределенные - оставлять регионам, тем самым обеспечивая выравнивание уровня обеспеченности регионов собственными доходами на стадии налогообложения.
Равномерность распределения налогов можно оценивать с точки зрения дифференциации регионов по уровню налоговых доходов на душу населения или с точки зрения дифференциации в регионах налоговой нагрузки по каждому налогу, рассчитываемой в процентах к ВРП региона. Первый подход учитывает, что налоги являются платежами за получаемые в обмен от государства общественные блага. Однако он не учитывает разной стоимости жизни в регионах, которая сказывается на стоимости расходных обязательств региона. Поэтому для его корректировки следует использовать дефлированные (очищенные от инфляционной составляющей) налоговые поступления в разрезе субъектов РФ. Второй подход лишен данного недостатка, так как ВРП, аналогично налоговым доходам региона, включает инфляционную составляющую, которая при делении показателей друг на друга просто элиминируется. Этот подход делает акцент на разнице в налоговой нагрузке регионов, что объясняется различиями в структуре добавленной стоимости, особенностями региональной налоговой политики и зависит от качества налогового администрирования. Однако он привязывает уровень бюджетной обеспеченности к доходам территории, не учитывая необходимости равного обеспечения населения регионов РФ общественными благами. Очевидно, при втором подходе степень дифференциации налоговой обеспеченности регионов окажется меньше, потому что она рассчитывается к собственной базе, с которой существенным образом коррелирует.
В данной статье используем первый подход к определению степени неравномерности в распределении налогов в регионах РФ. Для оценки
неравномерности используем известные в микроэкономической теории кривые Лоренца, а также рассчитаем коэффициент Джини и коэффициент вариации по всем основным налогам РФ. Для этого предложим следующую методику оценки степени неравномерности распределения налоговых доходов регионов.
1. Расчет и ранжирование показателя реальных среднедушевых налоговых поступлений в / -том регионе в конкретном периоде.
1.1. Расчет относительной стоимости жизни в регионе:
/,=4, 0)
где - средняя стоимость фиксированного набора потребительских
товаров и услуг в / -ом субъекте, Л'( - средняя стоимость фиксированного
набора потребительских товаров и услуг в стране.
1.2. Расчет налоговых поступлений, скорректированных на относительную стоимость жизни в / -том регионе:
N.
(2)
где N; - поступления налога от / -того региона.
1.3. Расчет среднедушевых налоговых поступлений, скорректированных на относительную стоимость жизни в / -том регионе:
Ы*.
(3)
Лг
—>
Х{ - среднегодовая численность населения в / -том регионе, / = \,т .
1.4. Ранжирование регионов в порядке увеличения показателя и *г, так что индекс 1 теперь имеет регион с самым низким его значением, а индекс т - регион с самым высоким его значением. С данного момента времени и далее индекс региона соответствует полученному посредством ранжирования.
2. Построение кривой Лоренца и расчет коэффициента Джини.
2.1. Определение доли населения, проживающего в /-том регионе:
(4)
Е*.
¿=1
2.2. Расчет суммарной доли населения, проживающего в регионах от
—>
1-го до к -го включительно, нарастающим итогом, к = \. т :
к
(5)
¿=1
2.3. Расчет доли /-того региона в сумме налоговых поступлений,
скорректированных на относительную стоимость жизни в регио-
—>
не, к = \,т :
Ы*
У * I ~ ~~т (6)
¿=1
2.4. Расчет суммарной доли скорректированных налоговых поступлений для регионов от 1-го до к -го включительно нарастающим итогом:
1Л (7)
¿=1
2.5. Построение кривой Лоренца: соединение на графике центра координат (0;0) и всех полученных пар значений (Хк',У*к). Для наглядности кривая Лоренца совмещается в одной системе координат с кривой абсолютного равенства: Г = X, где 0<Х<1;0<7<1.
2.6. Расчет коэффициента Джини. Коэффициент Джини - это отношение площади, образуемой между линией абсолютного равенства и кривой Лоренца, к площади треугольника, образуемого между линией абсолютного равенства и осью абсцисс. Коэффициент Джини характеризует относительную степень равномерности в распределении и изменяется в пределах от 0 (абсолютная равномерность распределения) до 1 (абсолютная неравномерность - один р
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.