Конышева Е. Г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ В РОССИИ
Статья посвящена характеристике Европейской хартии местного самоуправления как составной части российской правовой системы. В качестве основной идеи рассматривается принцип субсидиарности в его исторической и современной интерпретации применительно к международному и конституционному праву. Автор анализирует особенности воплощения принципа субсидарности в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве с учетом все возрастающего государственного вмешательства в вопросы организации и деятельность органов местного самоуправления. Обосновывается необходимость дальнейшего исследования принципа субсидиарности и его нормативного закрепления.
Ключевые слова: Европейская хартия местного самоуправления, принцип субсидиарности, формы прямой демократии, местное самоуправление, органы местного самоуправления, государственное вмешательство.
Konysheva E. G.
THE EUROPEAN CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AND SOME ASPECTS OF ITS IMPLEMENTATION IN RUSSIA
Конышева E. Г.
The article is devoted to the description of the European Charter of local self-government as an integral part of the Russian legal system. The principle of subsidiarity in its historical and modern interpretations with regard to international and constitutional law is considered as the main idea. The author analyzes the features of the embodiment of the principle of subsidiarity in the Constitution of the Russian Federation and the legislation taking into account the increasing state intervention in the organization and activities of local authorities. The necessity for further research of the subsidiarity principle and its normative fixing is justified.
Keywords: European Charter of local self-government, the principle of subsidiarity, forms of direct democracy, local self-government, local government bodies and government intervention.
Многовековой опыт местного самоуправления европейских государств нашел свое воплощение в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (далее — Хартия), принятой по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти Совета Европы. С 1998 г. после соответствующих процедур подписания и ратификации данный международный документ стал составной частью российской правовой системы1.
Согласно Хартии местное самоуправление признается основой любого демократического строя как наиболее эффективный и приближенный к гражданам уровень управления в государстве.
Под местным самоуправлением в ч. 1 ст. 3 Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Хартия устанавливает единые правила, обеспечивающие функционирование демократически созданных органов местного самоуправления и гарантирующих их политическую, административную и финансовую самостоятельность в системе публичного управления.
Положения Хартии строятся на общем принципе институциональной организации власти и управления — принципе субсидиарности, историческое развитие которого происходило в рамках социально-философских и религиозных учений при рассмотрении конфликта частного и общего, отношений личности и государства. Политико-правовая сторона субсидиарности связана с проблемой распределения полномочий между различными уровнями власти, идеей децентрализации власти.
1 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. — 1998. — № 15. — Ст. 1695.
Сам термин «субсидиарность» происходит от латинского «subsidium», что означает «помощь из запасных позиций», — так в языке военных Древнего Рима различались когорты, сражающиеся на фронте («prima acies»), от стоящих наготове в тылу резервных когорт («subsidiarii cohortes»). Классическая дефиниция принципа субсидиарности содержится в энциклике Папы Пия XI «Quadragesimo anno» 1931 г. (79-80): «Подобно тому, как индивида нельзя лишать инициативы и предоставлять обществу делать то, что он может делать по собственной инициативе и своими собственными силами, так же нарушается справедливость, если то, что более мелкие и подчиненные социальные общности могут совершать и успешно доводить до конца, берут на себя большие и вышестоящие общности; к тому же это чрезвычайно невыгодно и запутывает весь общественный строй. Ведь любая общественная деятельность по своему существу и определению субсидиарна: она должна поддерживать членов социального организма, но ни в коем случае не имеет права разобщать или поглощать их.. .Чем лучше выдерживается путем строгого соблюдения принципа субсидиарности последовательность различных общественных процессов, тем сильнее общественная власть и сила воздействия общества, тем лучше и счастливее обстоят дела в обществе»2. Таким образом, принцип субсидиарности подчинен идее солидарности и общего блага.
Впервые принцип субсидиарности был сформулирован в заключении комиссии по Европейскому союзу в 1975 г. и впоследствии стал рассматриваться как одна из основ системы европейского сообщества, получив свое закрепление в Амстердамском договоре (1997 г.) (пересмотренный Маастрихтский
2 Хеффнер, Кардинал Йозеф. Христианское социальное учение / обработано и дополнено Лотаром Роосом. Культурный центр «Ду-
ховная Библиотека» / Пер. М. Шиллер и В. Песенко [Электронный ресурс].— Режим доступа: http://www.catholic.uz/tl_files/library/
books/josefhoffner/page01.htm (дата посещения: 18.03.2011 г.).
договор (1992 г.), ст. 5 (прежняя ст. 3Ь): «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не попадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсиди-арности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом <...>». В договор включен также Протокол о применении принципа субсидиарности и близкого ему по значению принципа пропорциональности, предполагающего соразмерность целей и мер для их достижения. При этом была принята к сведению Декларация Германии, Австрии и Бельгии о субсидиарности.
Принципы интерпретации вышеупомянутой статьи и определение основ субсидиарности обсуждались в декабре 1992 г. Вновь к этому вопросу вернулись на Межправительственной конференции в феврале 2000 г., когда пересматривалась роль местных и региональных властей в отношении субсидиарности. Кроме того, ежегодно Европейская комиссия выпускает для Европейского совета и Европейского парламента доклад «Лучшее право», который посвящен главным образом применению принципа субсидиарности3.
После вступления в силу Лиссабонского договора парламентам государств — членов Европейского союза были предоставлены новые полномочия по осуществлению контроля за соблюдением принципа субсидиарности при разработке европейского законодательства. Парламент государства — члена Европейского союза или одна из его палат может обратиться в Суд Европейского союза в случае противоречия законодательного акта Европейского союза принципу субсидиарности4.
Согласно ч. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления суть принципа субсидиарности состоит в том, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.
Следовательно, центральная власть не должна вмешиваться в те вопросы, которые в состоянии эффективно решить на местах, в чем заключается позитивный аспект субсидиарности. Это гарантируется рядом принципов, в том числе организационно-правового характера.
Органами местного самоуправления являются, прежде всего, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования советы и собрания, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Данное положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается по закону (ч. 2 ст. 3 Хартии). Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои
3 См.: Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества / Пер. с англ. — М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998.— С. 161-162, 167-171; Алексеев О., Щедровский П. Практическая субсидиарность Казанский центр федерализма и публичной политики, 2002 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.kazanfed.ru/publications/ kazanfederalist/n4/ (дата посещения: 18.03.2011 г.).
4 См.: Васильева Т. А. Субсидиарность как основополагающий принцип многоуровневого правления в современном мире // Конституционное и муниципальное право. Материалы секции конституционного и муниципального права VI Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» — «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» / Отв. ред. В. И. Фадеев. — М.: Проспект, 2014. — С. 94.
внутренние административные структуры и обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров (статья 6 Хартии). Статус местных выборных лиц характеризуется свободным осуществлением их мандата (ч.1 ст. 7). Важное значение имеют положения о том, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом (ч. 2 ст. 9). При осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления могут вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 10). Функционирование демократически созданных органов местного самоуправления, которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осущ
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.