К.Ш. Зайналов
ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ОСНОВНОЙ ПРИНЦИП ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации 1993 г., Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации).
С начала 90-х гг. Россия вступила в длительный переходный период, в рамках которого ведется поиск оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с экономическими и территориальными. Национальная модель устройства государства вошла в противоречие с территориальной моделью федерализма - идет непрекращающийся спор о равноправии национальных республик и территориальных областей. Однако равноправие не предполагает абсолютного тождества, поэтому на повестку дня федерализации России выносится вопрос о достижении единства в многообразии.
На сегодняшний день «для многонациональной России проблема федерализма является главной, основополагающей из всех, с которыми страна столкнулась на пороге XXI в. Все другие проблемы <...> являются по отношению к проблеме федерализма частными. Судьба федерализма - это судьба
России, ее государственного существования и, в конечном счете, судьба миллионов людей»1.
Как справедливо отмечает исследователь М.В. Столяров, формирование федерации выступает в настоящее время важнейшим средством достижения целей демократического развития российского общества, обеспечения социально-политического ком-промисса2.
С другой стороны, - поскольку в России еще не сформированы прочные демократические традиции и, по сути, не сложилось полноценное гражданское общество, -именно федеративная форма государственного устройства (как неотъемлемая часть демократического режима) должна способствовать стабилизации взаимоотношений органов государственной власти различных уровней. В этом смысле федерализм представляет собой, прежде всего, принцип взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в реализации конституционно предоставленных им полномочий.
Становление российского федерализма требует учитывать в законодательном процессе в российском парламенте принципы национально-государственного устройства России.
1 Проблемы и перспективы развития российского федерализма. М., 1998. С. 63.
2 Столяров М.В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами в условиях реформирования: Уч. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 3.
Федеральный законодательный процесс должен осуществляться исходя, прежде всего, из положений о едином правовом пространстве, нерушимости государственного суверенитета и недопустимости вмешательства федеральных органов государственной власти в сферу исключительной законодательной компетенции субъектов Российской Федерации, определенной в ст. 73 Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 г., определившая предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов, создала необходимую правовую основу для гармонизации федеральных и региональных интересов в ходе осуществления федерального законодательного регулирования.
Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе «способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве и одновременно влияет на его совершенствование и полноценное развитие»1. С другой стороны, деятельное участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе позволит рассчитывать на то, что они будут создавать свои нормативные правовые акты в соответствии с теми федеральными законами, в создании которых принимали непосредственное участие2.
Одной из действенных правовых гарантий согласования интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе России выступает право законодательной инициативы, предоставленное субъектам Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) органов государственной власти (ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации).
1 Левый В.В. Правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов (опыт сравнительно-правового исследования): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 91.
2 Бошно С. В. Формы участия субъектов Российской Феде-
рации в федеральном законодательном процессе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. М., 2003. С. 257.
Согласно ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (в ред. Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 мая 2004 г. № 554-IV ГД )3 (далее - Регламент Государственной Думы), право законодательной инициативы осуществляется в трех формах:
- внесение проекта закона (законопроекта);
- внесение законопроекта о внесении изменений и дополнений в действующие законы;
- внесение поправок к законопроектам.
Как следует из статистических характеристик законодательной деятельности Государственной Думы I, II и III созывов, подавляющее большинство среди законодательных инициатив, исходящих от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, составляют законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, РСФСР и федеральные законы.
На наш взгляд, подобные инициативы отчасти являются следствием невнимания федерального законодателя к тем предложениям, которые поступают от субъектов Российской Федерации в ходе подготовки проектов федеральных законов к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. В свою очередь, реализуя уже принятые федеральные законы, субъекты Российской Федерации нередко сталкиваются с такими проблемами, как недостаточная урегулиро-ванность в федеральных законодательных актах определенных сфер общественных отношений, пробельность, невозможность реализации ряда федеральных правовых норм, вызванная объективными факторами. Все эти обстоятельства обусловливают необходимость последующей «корректировки» федеральных законов применительно к местным социально-экономическим, националь-
3 СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2137.
но-политическим, географическим, административно-территориальным и этнокультурным особенностям субъектов Российской Федерации путем инициирования в федеральный парламент соответствующих законопроектов.
Проектов же собственно федеральных законов единицы. Так, из 295 законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации за период работы Государственной Думы III созыва (с 2000 по 2003 гг.), только 21 (7,1%) являлись проектами федеральных законов. Например, Государственным Советом Республики Адыгея был внесен проект Федерального закона «О миграции в Российской Федерации», Законодательным Собранием Краснодарского края - проекты Федеральных законов «О государственном регулировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома и отходов черных и цветных металлов», «О защите растений», Астраханским областным Представительным Собранием - проект Федерального закона «О едином налоге на сельскохозяйственных производителей».
В свою очередь, довольно распространенным способом реализации законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы является внесение поправок к законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении, внесенным Правительством Российской Федерации.
В связи со скоротечностью законопроектного процесса в Правительстве Российской Федерации, искусственным созданием дефицита времени, отводимого на за-коноподготовительную работу, указанная форма реализации субъектами Российской Федерации права законодательной инициативы остается малоэффективной.
Между тем, зачастую это вызывается необходимостью оперативного разрешения разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти по решению тех или иных приоритет-
ных проблем регионального и федерального уровней. Представляется полезным перечислить наиболее существенные законодательные предложения субъектов Российской Федерации, направленные на совершенствование предполагаемого федерального регулирования законодательных правоотношений1.
Наиболее остро субъекты Российской Федерации воспринимают федеральные законодательные инициативы по распределению источников бюджетных доходов. В частности, в 2005 г. при рассмотрении инициированного Правительством Российской Федерации проекта Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (в части регулирования межбюджетных отношений) 22 поправки субъектов Российской Федерации касались распределения налога на добавленную стоимость (далее - НДС) между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (в диапазоне от 5% до 50% отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации).
Наряду с предложениями о необходимости пересмотра НДС, субъекты Российской Федерации высказывали свое несогласие с централизацией в федеральном бюджете и большинства акцизов. Так, Брянская областная Дума предложила исключить акциз на табак из налоговых доходов федерального бюджета, перенаправив его в бюджеты субъектов Российской Федерации, а законодательные (представительные) органы государственной власти Ленинградской, Саратовской и Волгоградской областей предлагали предусмотреть расщепление акцизов на табак в пропорции 50:50 между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.
Также о
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.