А.П. МАЗУРЕНКО, кандидат юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института,
А.Ю. ЛАВРИК,
аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета
Статья посвящена проблемам взаимодействия основных уровней правотворческой политики в Российской Федерации. Рассматриваются различные точки зрения по поводу путей оптимизации такого взаимодействия в условиях правовой реформы. Высказываются предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства и правотворческой политики, осуществляемой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Ключевые слова: правотворческая политика, правотворческий процесс, уровни правотворческой политики, оптимизация, взаимодействие.
Federal, state and municipal law-making policies in modern russia: ways of optimization of interaction
Malko A., Mazurenko A., Lavrik A.
Article is devoted to the problems of interaction between the main levels of law-making policy in Russia. Different points of view on how to optimize this interaction in terms of legal reform. Suggestions have been made to improve existing legislation and law-making policies at the federal, regional and municipal levels to implement it.
Keywords: law-making policy, law-making process, the levels of law-making policy, optimization, interaction.
УДК 342.4
Федеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: пути оптимизации взаимодействия1
А.В. МАЛЬКО, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН,
Актуальность исследования проблем оптимизации взаимодействия основных уровней правотворческой политики в современной России определяется тем, что действующая Конституция РФ предоставила широкое поле для самостоятельной правотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно это породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворчества, что свидетельствует о недостаточно эффективной политике государства в данной сфере.
Вместе с тем проводимый в настоящее время в стране курс активизации социального развития, повышения роли институтов гражданского общества, стимулирования юридической культуры населения требует эффективного правового обеспечения, которое возможно только в рамках научно обоснованной политики в области правотворчества. Опыт ведущих
стран мира показывает, что создание жизнеспособного правового государства невозможно без опоры на социально ориентированную и сбалансированную правовую систему. В этой связи необходимо признать, что исследуемая проблема самым непосредственным образом сопряжена с одним из магистральных направлений политико-правовой практики, без научной разработки которой ожидать каких-либо позитивных результатов в названной сфере не представляется возможным.
Сегодня в Российской Федерации, с одной стороны, реально повысился уровень самостоятельности регионов и муниципальных образований, а с другой — продолжается процесс строительства общей вертикали федеральных органов власти, в основе которого лежит конституционный принцип единства российской государственности. В подобных условиях социальную значимость деятельности по гармонизации правотворчества, осуществляемого на
1 Статья написана при поддержке РГНФ (проект № 08-03-00418а).
различных этажах публичной власти, трудно переоценить. Учитывая то влияние, которое данная деятельность способна оказать на результаты правовой реформы, протекать она должна в русле политики, единой для всех уровней управления.
Нет необходимости объяснять, что правотворческая политика — явление сложное и неоднозначное1. На каждом из этажей ее организации существуют свои проблемы, которые в ряде случаев являются общими. Именно поэтому, говоря об оптимизации взаимодействия различных уровней правотворческой политики в условиях современной России, необходимо, на наш взгляд, отталкиваться от требований, закрепленных на самом высоком уровне правового регулирования — уровне федерального законодательства.
Верность такого подхода подтверждается сложившейся юридической практикой взаимодействия основных этажей власти, отраженной в научных исследованиях, посвященных проблемам правовой политики в целом. Результаты этих исследований позволяют сделать вывод о наличии закономерной зависимости регионального и муниципального уровней правовой политики от политики общефедеральной.
Так, по мнению В.В. Толстошеева, общефедеральная правовая политика ориентирует на государственное строительство, на решение проблем укрепления Российской Федерации, сохранение ее целостности, цивилизованное развитие связей с субъектами. В рамках общефедеральной правовой политики особое значение все больше приобретает региональная правовая политика, осуществляемая центром по отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе государственных мер, связанных главным образом с совершенствованием законодательства о региональном развитии, проведением конституционно-правовой и судебной реформ в субъектах Российской Федерации, организацией изучения правовых знаний об общественной жизни в регионах2.
Злободневным является вопрос о создании концепции правотворческой политики субъектов Российской Федерации3. Такая политика во многом должна определяться общефедеральными целями и задачами с учетом специфики региона. Однако на сегодняшний день они не вполне ясны, что, несомненно, препятствует построению стратегии и тактики правового
развития субъектов Российской Федерации. Как представляется, приоритетными здесь выступают проблемы разграничения полномочий между центром и регионами.
Анализ названных проблем приводит к выводу о необходимости корректировки общефедеральной правотворческой политики и принятия новой Конституции РФ, в которой в связи с рассматриваемыми вопросами важно установить только полномочия федеральных органов государственной власти. Полномочия же региональных органов следует определять соответствующими документами субъектов Российской Федерации. Сама правотворческая политика субъектов, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности. Данная идея, безусловно, требует всестороннего обсуждения и дальнейшего научного обоснования в качестве перспективного направления конституционного строительства в нашей стране.
Правотворческая политика субъектов Российской Федерации в сфере их взаимоотношений с центром должна включать в себя решение как минимум следующих задач: согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральных и региональных правовых актов; создание инструментов отстаивания на общефедеральном уровне опережающих региональных законов и т. п. Однако положение осложняется тем, что на сегодняшний день нет должного научного обеспечения всех процессов формирования законодательства в субъектах Российской Федерации, каждый регион «варится в собственном соку» и старается поменьше информировать центр и соседей о состоянии собственного законодательства4.
В субъектах Российской Федерации требуется новая правотворческая политика и в связи с большими масштабами, которые приобрело региональное правотворчество. Так, в регионах принято около миллиона нормативных актов (в структуре всего объема действующих в России нормативных актов это составляет около 90%). Подобную деятельность можно назвать обвальной, это своего рода «правотворческий бум», который без упорядочения неизбежно приведет к отрицательным последствиям, к «правотворческому наводнению».
1 О понятии и признаках правотворческой политики см.: Мазуренко А.П., Лаврик А.Ю. Актуальные проблемы формирования института правотворческой политики / Под ред. А.В. Малько. — М., 2009. С. 39—52.
2 См.: Толстошеее В.В. Региональная правовая политика // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 72.
3 См.: Мазуренко А.П. Концептуальные начала правотворческой политики: федеральные и региональные проблемы // Доктринальное направление российской правовой политики: региональный аспект. Материалы междунар. круглого стола, 15 мая 2009 г. — Тамбов: ТГУ им. Г.Р. Державина, 2009. С. 56—57.
4 См.: Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации — реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 78.
В ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве как таковом подчас речь не идет, ведь на этом уровне в основном копируются федеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Правотворчество же, как и всякое иное творчество, должно быть связано с появлением новых, оригинальных правил поведения, отражающих в наиболее полной мере специфику региона. Как верно подчеркивается в литературе, «в настоящее время практика дублирования нормативных правовых актов федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы. Без преувеличения можно сказать, что дублирование стало бичом регионального законодательства. По приблизительным оценкам, региональное законодательство примерно на четверть (если не на треть) дублирует (часто с искажениями) федеральное законодательство»1. Однако более всего вызывает беспокойство тот факт, что ситуация, характерная для периода становления регионального законотворчества, не претерпела сколько-нибудь значительных изменений и на сегодняшний день.
Чтобы правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации не «вышел из берегов», необходимо его организовать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов (программ), следует добавить рациональности в деятельность по подготовке проектов нормативных актов (установить четкие приоритеты, активнее привлекать научно-исследовательский потенциал для н
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.