Рассмотрены финансово-правовые аспекты бюджетных и ежегодных посланий Президента РФ, их соотношение, правовая природа, а также значение и место в бюджетном процессе. Установлено, что послания Президента РФ являются концептуальными правовыми актами, которые обладают разным целевым предназначением в рамках государственного управления и бюджетного процесса. Определены различия, обусловливающие рассмотрение ежегодных и бюджетных посланий в качестве самостоятельных документов, имеющих юридическую значимость в сфере финансовой деятельности государства. Обоснована необходимость изменения формы установления Президентом РФ основных направлений бюджетной политики.
Ключевые слова: ежегодное послание Президента РФ, бюджетное послание Президента РФ, акты Президента РФ, концептуальные правовые акты.
Financially-legal aspects of annual and budgetary messages of President of the Russian Federation
Razgildieva M.
In article financially-legal aspects of budgetary and annual messages of the President of the Russian Federation, their parity, the legal nature, and places in budgetary process are considered. It is established that messages of the President of the Russian Federation are conceptual legal acts which has target mission within the limits of the government and budgetary process possesses. The distinctions causing of annual and budgetary messages as independent dock-cops are defined, having the legal importance in sphere financial is activity of the state. Necessity of change of the form of an establishment by the President of the Russian Federation of the basic directions of a budgetary policy-expedient to make out not the budgetary message of the President of the Russian Federation, and its order to the Government of the Russian Federation is proved.
Keywords: the annual message of the President of the Russian Federation, the budgetary message of the President of the Russian Federation, legal acts of the President of the Russian Federation, conceptual legal acts.
УДК 342.61
Финансово-правовые аспекты ежегодных и бюджетных посланий Президента Российской Федерации
М.Б. РАЗГИЛЬДИЕВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права
В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ ежегодно обращается к Федеральному собранию с посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Помимо этого ежегодно готовится послание бюджетное, которое согласно ст. 170 БК РФ также адресуется Федеральному собранию и должно ложиться в основу составляемого проекта федерального бюджета. Отсутствие четкой законодательной регламентации режима данных документов, сложившаяся неоднозначная практика их подготовки и оглашения, а также явная недостаточность их научно-правового осмысления обусловливают актуальность обращения к обозначенной проблематике. Особое значение имеет уяснение финансово-правовых аспектов данных посланий Президента РФ, в частности их соотношения, природы, значения и места в бюджетном процессе, которые пока не являются предметом серьезного изучения финансово-правовой науки.
Поскольку в течение календарного года выходят два существенно отличающихся друг от друга программных документа, необходимо определиться с их соотношением. По этому вопросу можно встретить различные мнения. Так, в экономической литературе указывается, что бюджетное послание является составной частью ежегодного послания Президента РФ1. В правовых источниках данные документы обычно рассматриваются как самостоятельные2; например, К.А. Семерджян относит бюджетные послания к специальному виду, так как, в отличие от общих посланий главы государства, они выражают основы только бюджетной политики государства3.
Рассмотрение бюджетного послания как части ежегодного послания на первый взгляд возможно в аспекте содержания. Действительно, определение направлений деятельности государства на перспективу без соответствующего финансового обеспечения превращает благие намерения в фикцию, поэтому бюджетное по-
1 См.: Словарь по экономике и финансам // www.glossary.ru
2 См.: Тихон ЕА. Президент РФ — гарант прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2006. С. 15.
3 См.: Семерджян КА. Политико-правовая природа послания // Философия права. 2009. № 4. С. 124.
слание должно быть логическим продолжением послания ежегодного, уточняя его положения в конкретных направлениях бюджетных мероприятий. Но данный вариант соотношения посланий не совсем подтверждается практикой их издания: если до 2006 года включительно ежегодное послание Президента РФ (кроме послания 2000 года) оглашалось раньше, чем подготавливалось послание бюджетное, то с 2007 года по настоящее время ежегодные послания оглашаются существенно позже (в 2007 году бюджетное послание оглашено в марте, а ежегодное — в апреле; в 2008 году — в июне и ноябре соответственно; в 2009 году — в мае и ноябре соответственно). Заметим, что ноябрьское оглашение ежегодных посланий представляется более оправданным, поскольку в большей степени обеспечивает реализацию конституционного назначения — подведение итогов о положении в стране и определение основных направлений внутренней и внешней политики на предстоящий период. Понятно, что в условиях финансового года, совпадающего с календарным, итоги политики, мероприятия которой финансируются из бюджета текущего года, более очевидны к окончанию этого года, чем к его середине.
На наш взгляд, нет достаточных оснований для объединения данных документов в единый содержательно цельный документ, так как они имеют различное функциональное предназначение. Ежегодное послание — документ, хотя официально и обращенный к парламенту, своим адресатом имеет гражданское общество в целом, что подчеркивается внешними признаками его представления: объединенное заседание обеих палат Федерального собрания, присутствие членов правительства, высших должностных лиц, телевизионные трансляции, опубликование в официальных источниках, последующая серия аналитических публикаций. Бюджетное послание подобных атрибутов не имеет. В 2009 году оно впервые было представлено Президентом РФ лично, в то время как обычно просто передавалось в Федеральное собрание курьером и пояснялось помощником Президента РФ; при этом оно не всегда публикуется в СМИ, а размещается на официальном сайте Президента РФ. Думается, данные различия обусловлены тем, что функциональное назначение бюджетного послания несколько иное: это важнейший компонент основы проекта федерального бюджета, документ, поясняющий реализацию положений ежегодного послания в бюджетной сфере.
Однако связать на таком основании данные документы воедино нельзя — этому препятствует не только разное время между изданиями ежегодного и бюджетного посланий, но и
фактическая невозможность сформировать и учесть бюджетное послание в процессе подготовки проекта бюджета на тот финансовый год, политика на который определена посланием ежегодным. Так, в 2008 году ежегодное послание Президента РФ было подготовлено в ноябре. Оно определило направления государственной политики во всех сферах на период 2009— 2011 гг., однако учесть его положения в проекте бюджета на 2009 год было невозможно, поскольку проект бюджета уже был передан на рассмотрение в Госдуму. Таким образом, на 2009 год положения данного ежегодного послания могли быть учтены либо в процессе рассмотрения проекта закона о бюджете, либо при внесении изменений в уже действующий бюджет. Полноценное же внедрение (со стадии составления проекта бюджета) политики, предусмотренной в ежегодном послании 2008 года, могло быть осуществлено лишь при составлении проекта бюджета на 2010 год.
В этих условиях становится оправданным наличие двух посланий. Бюджетное выступает промежуточным документом между посланиями ежегодными, что позволяет учесть в бюджетной политике политические изменения текущего момента. Если ежегодное послание Президента РФ можно рассматривать как стратегию деятельности государственной власти на предстоящий период, то послание бюджетное — это тактика данной деятельности, конкретизированная в тех мероприятиях, финансирование которых должно быть предусмотрено бюджетом предстоящего периода.
Полагаем, что ежегодные и бюджетные послания имеют и различные цели. У ежегодных посланий это выработка стратегии государственной деятельности, обеспечивающая координацию деятельности органов всех ветвей власти. Бюджетное послание, на наш взгляд, направлено на достижение двух целей. Одна — президентское управление деятельностью по составлению проекта федерального бюджета (что обусловлено положениями п. 2 ст. 172 БК РФ), вторая — пояснение положений проекта закона о федеральном бюджете в части заложенной бюджетной политики. Наличие этой цели обусловлено тем, что послание адресовано Федеральному собранию.
Таким образом, различное функциональное и целевое предназначение данных документов, разное время их издания и обусловленные этим возможные различия в содержании планируемых мероприятий приводят к выводу об их самостоятельности и автономности (хотя, безусловно, отрицать взаимосвязь между ними нельзя).
Важным является установление финансово-правового значения ежегодных и бюджетных
посланий. Это значение проявляется в том, что данными документами обеспечиваются две важнейшие функции в сфере финансовой деятельности государства. Одна из них — формирование системы целеполагания в рамках бюджетного процесса, на основании которой в дальнейшем создается блок бюджетно-правовых документов, необходимых для составления расходной части бюджета. Вторая — подготовка проекта федерального бюджета в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней и внешней политики.
Одним из нововведений реформируемого в настоящее время бюджетного процесса является внедрение в бюджетную деятельность субъектов бюджетного планирования такого документа, как доклад о результатах и основных направлениях работы. В нем должны быть отражены цели, задачи и показатели дея
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.