ФИНАНСОВЫМ КОНТРОЛЬ В РОССИИ - СТРЕМЛЕНИЕ К ЭФФЕКТИВНОСТИ ИЛИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ
Основные тенденции нынешнего пути развития государственного финансового контроля разворачиваются в сторону международных стандартов, их осмысления и применения в России с учетом специфики нашего государства. Центральным понятием данных тенденций при этом является эффективность или, если выражаться точнее, аудит эффективности, который призван стать чуть ли не единственной деятельностью, осуществляемой контрольно-ревизионными органами.
Чтобы понять, что такое аудит эффективности, необходимо рассмотреть положения Лимской декларации руководящих органов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.
В соответствии со стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.
Аудит эффективности — это контрольно-аналитическое мероприятие, направленное на совершенствование организации администрирования и управления финансовыми потоками субъектами ведомственной структуры социальных расходов бюджета; это оценка эффективности целевых программ финансовых вложений, рациональности использования государственной (муниципальной) собственности и расходования государственных средств, их экономии; это системный анализ финансово-хозяйственной деятельности получателя бюджетных средств или пользователя налоговых льгот, дающий возможность установить степень затратности достигнутого результата и его временные параметры.
Целями аудита эффективности являются: определение эффективности управления финансовыми потоками и государственной (муниципальной) собственностью; оценка эффективности государственного администрирования; выявление возможностей улучшения процесса реализации социальных функций, выработка рекомендаций по дальнейшим действиям. Аудит основывается на результатах финансового анализа, который представляет собой совокупность определенных процедур по изучению показателей финансовой отчетности.
Как известно, Бюджетный кодекс РФ, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств, одним из принципов бюджетной системы устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.
Причина заключается в том, что действующая система формирования и исполнения федерального бюджета, учета и отчетности не ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носит затратный характер и не имеет количественно измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей.
Такая организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности повышения эффективности государственных расходов и использования соответствующей системы ее измерения и оценок. Отсюда органы исполнительной власти не имеют достаточных стимулов и заинтересованности в эффективной реализации бюджетных средств, а Контрольно-счетная палата — возможности должным образом осуществлять проверки эффективности их использования.
Для решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления аудита эффективности должна быть создана иная организация бюджетного процесса — на основе бюджетирования, ориентированного на результат. Это такой метод формирования и исполнения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций.
За более чем 30-летний период развития аудита эффективности государственных расходов в зарубежных странах сформировались общепринятые принципы и методика его проведения, хотя очевидно, что в каждой стране имеются свои особенности в формах их реализации, определяемые национальным законо-
дательством, исторической практикой, существующими традициями или обычаями.
Вместе с тем, как уже было отмечено выше, в условиях существующей организации бюджетного процесса и действующего законодательства применение этих правил в полной мере при проведении конкретных проверок эффективности использования государственных средств может вызывать определенные трудности и проблемы, наталкиваться на некоторые ограничения. Однако представляется, что они вполне преодолимы по мере освоения сотрудниками контрольно-ревизионных органов методики проведения аудита эффективности, накопления соответствующего практического опыта и постепенного создания в стране необходимых институциональных и правовых условий. При одновременном решении указанных проблем аудит эффективности должен стать действенным видом государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-ревизионными органами Российской Федерации, коим в настоящее время он не является.
При проверке конкретных результатов деятельности проверяемых организаций неизбежно затрагиваются вопросы, связанные с решениями, принимаемыми органами законодательной и исполнительной власти и имеющими отношение к сфере политики. В этом случае группе проверяющих следует помнить, что в рамках аудита эффективности проверки осуществляются не для оценки правильности этих решений, целей проводимой социально-экономической политики, необходимости или целесообразности тех или иных федеральных программ, а для определения эффективности использования государственных средств, направляемых на их реализацию в соответствии с принятыми законодательными и нормативными актами.
Вместе с тем могут возникать ситуации, когда в результате проверки выявлены факты неэффективного использования государственных средств, ставящие под сомнение правомерность и обоснованность решений, принятых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации. В этом случае руководитель проверки должен доложить о выявленных фактах ответственному за проведение данной проверки.
Теперь обратим внимание на контроль результативности.
Контроль результативности — это проверка и анализ соответствия результатов, полученных в ходе осуществления финансирования, критериям, определенным в качестве плановых заданий. Целью данного вида контрольной деятельности является установление факта выполнения возложенных (или заявленных) функций.
Нарушения, установленные в ходе аудита результативности, могут вести либо к пересмотру размера
финансирования, либо к определению ответственности руководителя, либо к замене учреждения, оказывающего услуги. Необходимость в контроле результативности появляется с переходом на составление функционального результирующего бюджета, поскольку при сметном порядке финансирования нет необходимости оценивать результат, так как сеть финансируется вне зависимости от объема оказываемых услуг. Кроме того, при сметном финансировании у органов государственной власти — заказчиков социальных услуг — отсутствует альтернатива выбора их исполнителей, а при реализации функционального бюджета исполнителем может быть организация любой формы собственности.
Являясь по сути частью механизма контроля за бюджетированием, ориентированным на результат, контроль результативности предусматривает перенос акцента с детального контроля за процессом расходования средств на контроль за результативностью, с контроля за формированием ведомственных бюджетных запросов по сметному принципу на контроль за тщательностью обоснования бюджетных заявок, которые должны в обязательном порядке рассчитываться по утвержденным на основе государственных социальных стандартов финансовым нормам и нормативам.
Предполагается, что государственные социальные стандарты должны включать наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населения, наиболее массовые виды пособий и выплат, перечень бесплатных и общедоступных услуг, нормы и нормативы обеспечения ими населения, нормы и нормативы материального, кадрового, технического и финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы.
В связи с этим очень интересна ст. 135 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающая, что финансовая помощь из федерального бюджета субфедеральным бюджетам, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих государственные минимальные социальные стандарты, перечень, виды и количественные значения которых определяются федеральным законом и возможностями консолидированного бюджета РФ.
Продекларировав данное положение, органы государственной власти, тем не менее, так и не разработали систему социальных стандартов. При этом ни слова не говорится о том, что государственные минимальные социальные стандарты должны быть научно обоснованными; речь идет только о финансовых возможностях государства.
Конечно, в стране существует утвержденный размер минимальной пенсии и заработной платы, но совершенно ясно, что стандартом не может являться пенсия, не достигающая прожиточного минимума. Кроме того, это вызывает падение уровня жизни и невыполнение государством элементарных социальных функций, что отрицательно влияет на бюджетный процесс и дезорганизует межбюджетные отношения. А это, в свою очередь, и является благодатной почвой для различного рода финансовых злоупотреблений.
На наш взгляд, для упорядочения финансирования расходов в социальной сфере необходимо либо вернуться к разработке, но уже не минимальных, а научно обоснованных социальных стандартов и отталкиваться
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.