ИЗВЕСТИЯ РАН. СЕРИЯ ГЕОГРАФИЧЕСКАЯ, 2015, № 4, с. 5-11
= ТЕОРИЯ И СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ГЕОГРАФИИ =
УДК 332.146.2
ФОРМИРОВАНИЕ КОНТУРА АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ
© 2015 г. В.И. Павленко*, И.И. Меламед**, С.Ю. Куценко*, М.А. Авдеев**
* Архангельский научный центр УрО РАН Архангельск, Россия; chairman.arhsc@mail.ru ** Международный центр развития регионов Москва, Россия; info@mfrr.ru
Поступила в редакцию 16.01.2015 г.
Рассматриваются административно-территориальные, экономические и правовые особенности формирования Арктической зоны Российской Федерации, как нового субъекта государственного регулирования. Сформулированы предложения по разработке соответствующего системообразующего законодательного акта. Определены основные специфические задачи в этой сфере, требующие правового решения.
Ключевые слова: Арктическая зона Российской Федерации, границы, природные ресурсы, экономическое развитие, нормативно-правовое регулирование.
Определение границ. Важнейшей отличительной чертой любого территориального субъекта управления является четкое обозначение на законодательном уровне его границ, в пределах которых осуществляется разнообразная хозяйственная деятельность, предполагающая необходимость отдельного регулирования - как внешнего, по отношению к субъекту управления, так и внутреннего, по отношению к более дробным территориальным образованиям.
Необходимо подчеркнуть, что ни СССР, ни Россией, являющейся правопреемницей СССР, вплоть до 2014 г. территориальный состав Арктической зоны законодательно определен не был.
В 1930-е гг. в систему объектов государственного территориального управления было введено понятие "Крайний Север" с перечнем включенных в него территорий. Основными критериями выделения соответствующих краев, областей, автономных округов и низовых административно-территориальных районов служили суровость климата, отсутствие развитой транспортной сети и ограниченные сроки доставки грузов через механизмы "Северного завоза" для обеспечения жизнедеятельности населения и функционирования хозяйственных, инфраструктурных, оборонных и научных объектов. В 1960-х гг. состав территорий с экстремальными природными условиями был существенно расширен за счет включения большой группы новых регионов, развитие
которых требовало дополнительной поддержки государства. Появилась новая группа объектов территориального планирования и управления -"Районы Крайнего Севера и территории, приравненные к районам Крайнего Севера".
Впервые в нашей стране состав Арктической зоны был определен 22 апреля 1989 г. решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики (ГКА). Этим решением, фактически подзаконным актом, в арктическую зону страны включили территории Ненецкого, Ямало-Ненецкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Чукотского автономных округов (полностью) и частично территории Якутии, Красноярского края, Архангельской и Мурманской областей, включая земли и острова, расположенные в российском секторе Арктики, а также внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.
В компетенцию ГКА с этого времени вошел и весь комплекс вопросов обеспечения социально-экономического развития районов страны, прилегающих к побережью Северного Ледовитого океана, протянувшихся с запада на восток более чем на 10 тыс. км и охватывающих площадь суши порядка 14 тыс. км2.
Установление ГКА состава и границ Арктической зоны позволяло обеспечить государственное статистическое наблюдение в макрорегионе,
объективно, с общегосударственных позиций, оценить реальный вклад макрорегиона в экономику страны, сопоставить затраты и результаты хозяйственной деятельности, выявить недостатки правового, экономического, структурного и управленческого плана, обеспечить возможности реального планирования и прогнозирования перспективного развития этой огромной территории, обладающей рядом черт внутреннего единства, но не выделенной в качестве субъекта территориального управления.
Начавшаяся в стране "перестройка" и последовавший за этим глубокий финансовый и экономический кризисы не позволили реализовать в полном объеме намеченные ГКА планы. Единственный государственный орган управления Арктической зоной нашей страны - Государственная комиссия при Совете Министров СССР по делам Арктики - была ликвидирована в 1991 г.
Следует подчеркнуть, что социально-экономическое развитие арктических территорий, которые фактически с XI в. являлись для населения нашей страны объектом осуществления разнообразной и масштабной торговой, транспортной, исследовательской и другой деятельности, всегда являлось стратегическим направлением в системе обеспечения безопасности страны.
Арктическая зона характеризуется следующими чертами: экстремальными природными условиями; наличием разнообразных и значительных по запасам минерально-сырьевых и других ресурсов; существенной, по сравнению с другими регионами, долей коренных малочисленных народов в структуре населения, проживающих компактно и осуществляющих традиционные виды хозяйственной деятельности; локализацией объектов экономики и социальной сферы на ограниченных территориях; удаленностью и транспортной труд-нодоступностью; чрезвычайной уязвимостью и медленной восстановимостью природных экосистем. В арктической зоне добывается около 80% российского газа, более 90% никеля и кобальта, 60% меди, 96% платиноидов, 100% барита. Вклад российской Арктики в поддержание глобального экосистемного баланса оценивается в 12% [7] и превосходит совокупный вклад всех других стран арктического региона. Кроме того, в Российской Федерации представлено примерно 80% всего видового биоразнообразия Арктики [4]. Эта специфика зоны предопределяла необходимость выделения Арктической зоны Российской Федерации в самостоятельный объект государственной политики.
В начале XXI в., в связи с резким усилением внимания к арктическим районам со стороны других приарктических и многих неарктических государств, обусловленного локальными проявлениями изменений климата, внедрением в общественное сознание гипотетических возможностей и условий "свободного" (без ледокольного сопровождения) плавания по арктическим морям и, соответственно, доступа к ресурсам Арктики, Российской Федерацией были предприняты адекватные меры. Наряду с усилением пограничного и таможенного контроля, правовой ответственности за несанкционированный доступ в пределы особой экономической зоны страны в Арктике, принимаются государственные документы, определяющие направления и перспективы сбалансированного развития Арктической зоны: в 2008 г. -"Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике" (далее Основы политики), в 2013 г. - Стратегия социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности до 2020 г." (далее Стратегия). В принятых документах впервые четко сформулированы национальные интересы России в Арктике, определены принципы, цели, задачи, направления и конкретные мероприятия по достижению поставленных целей социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации в обозримой перспективе.
Среди первоочередных реализованных конкретных мер - утверждение в 2014 г. постановлением Правительства Российской Федерации государственной программы "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года". В ней, в частности, был актуализирован состав сухопутных территорий Российской Федерации, входящих в ее Арктическую зону.
В 2014 г. Указом Президента Российской Федерации "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации" был определен состав макрорегиона. В материковую часть Арктической зоны полностью вошли территории Мурманской области, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов, территории муниципальных образований Архангельской области - гг. Архангельск, Новодвинск, Северодвинск и районов - Мезенского, Онежского, Приморского, территория муниципального образования городского округа "Воркута" Республики Коми, территории городского округа г. Норильск, Таймырского Долгано-Ненецкого и Туруханского муниципальных районов Красноярского края и территории пяти улусов Республики Саха (Якутия): Аллаиховского, Анабарского национального
Сектора ответственности пяти приарктических государств
(Долгано-Эвенкийского), Булунского, Нижнеколымского и Усть-Янского. Этим Указом созданы необходимые правовые условия для формирования системы государственного статистического наблюдения в Арктической зоне страны.
Определение состава и, следовательно, южной границы Арктической зоны Российской Федерации, в отличие от внешней (морской) границы - это внутренний вопрос, не требовавший согласования с приарктическими государствами. Вопрос же установления внешней границы континентального шельфа России в Арктике, наряду с необходимостью четкого научного обоснования правоизъявления страны и согласования с соседними приарктическими государствами, требует международного законодательного подтверждения Комиссией ООН по морскому праву.
Следует отметить, что международный статус Арктики закреплен в ряде межгосударственных соглашений, в которых макрорегион поделен на пять секторов ответственности между Россией, США, Канадой, Данией (Гренландия) и Норвегией.
Исторически сложилось так, что арктическим сектором каждого из государств является пространство, основанием которого служит побережье этого государства, а боковой линией -меридианы от Северного полюса до восточной и западной его границ (рисунок). С точки зрения современного международного права линии, обозначающие боковые пределы полярных секторов, не признаются государственными границами. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. установила 12-мильную зону территориальных вод,
Таблица. Некоторые показатели развития арктических территорий иностранных государств, располагающих арктическим шельфом (по [9-14])
Страна Территории Численность населения на 01.01.2012 г. Занято в экономике в 2012 г. ВРП по ППС в 2012 г.
ч
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.