УДК 342.61
Генезис института президентства в России: вопрос принятия отдельного нормативного правового акта
К.А. Ковалева,
аспирант кафедры правовых основ управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
Россия, Москва
koroleva2086@yandex.ru
Рассматриваются актуальные проблемы конституционно-правового статуса Президента РФ, уточняются его полномочия в условиях модернизации политической и финансово-экономической систем государства. Согласно действующему законодательству Президент РФ не относится ни к одной из ветвей власти, а стоит как бы над ними. Представлено авторское видение необходимости принятия отдельного нормативного правового акта, регулирующего полномочия Президента РФ в различных сферах.
Ключевые слова: президент, государство, институт, законопроект, власть, полномочия, закон, парламент, правительство, политика, статус.
Современный этап глобализации сопровождается серьезными трансформациями и вызовами, которые непосредственно затрагивают геополитические и национальные интересы России, а также объективно создают конкретную угрозу ее национальной безопасности. В контексте изложенного значительную роль в устойчивом политическом и социально-экономическом развитии страны призван играть Президент РФ, осуществляющий руководство внутренней и внешней политикой государства согласно своим полномочиям.
Несмотря на то что Конституция РФ насчитывает около полусотни полномочий, которые находятся в ведении Президента РФ (в различных сферах правового регулирования), она генерировала целый ряд противоречий федерального и регионального законодательства, вследствие так называемой размытости функций Президента РФ.
Следовательно, неоднозначность правового статуса Президента РФ детерминирована спецификой деятельности непосредственно института президентства в современной России.
Отметим, что проблематика, связанная с объемом полномочий главы Российского государства и функционированием института президентства, в качестве научной проблемы последние двадцать с лишним лет является предметом повышенного внимания со стороны представителей правовых и политологических наук. Речь идет о таких исследователях, как: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Л. Волошенко, Ю.А. Дмитриев, Б.П. Елисеев, А.В. Зуйков, В.В. Иванов, В.Б. Исаков, В.И. Каинов, В.В. Комарова, А.А. Котенков, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, А.Н. Мещеряков, Л.А. Окуньков, С.Г. Паречина, А.Н. Писарев, Л.Е. Плеханов, В.В. Полянский,
В.И. Радченко, В.В. Рачинский, Н.А. Сахаров, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, О.А. Фризен, И.Д. Хутинаев, Л.Ф. Швецова, А.А. Югов, Т. Колтон, Р. Саква, Д. Тризман, Э. Уокер, С. Холмс, С. Фиш [14, с. 53—56].
В то же время в сфере совершенствования правовой базы института президентства в Российской Федерации обозначилась совокупность проблем, которые — по причине своей актуальности — диктуют императив вдумчивого и системного решения.
Во-первых, вопрос взаимоотношений Президента РФ и Правительства РФ. Относительно этой проблемы имеется распространенная точка зрения, согласно которой любой мало-мальски серьезный конфликт между указанными институтами власти всегда плохо завершается, тем самым подрывая всю систему государственной власти. Но известно, что полностью «бесконфликтное единство грозит перерасти в элементарную политическую атрофию». Это, в свою очередь, также может привести к весьма печальным последствиям. Выходом из подобного реально сложного положения может явиться формирование ответственного правительства (так называемого правительства парламентского большинства), которое занимало бы серединное положение между главой государства и народным представительством [2, с. 206].
По мнению X. Линца, во время президентства Б.Н. Ельцина политическая система России испытала на себе все «угрозы президен-тализма», а именно:
— открытый конфликт между президентом и парламентом, который не удавалось разрешить при помощи конституционных методов из-за наличия «двойной легитимности» высшего должностного лица государства и глав-
ного законодательного и представительного органа;
— невозможность государственной власти активно и адекватно реагировать на изменения по причине фиксированной продолжительности президентских полномочий;
— полную автономность и рассогласованность деятельности ветвей власти;
— потребность президента опираться на мощных не институционализированных акторов политического процесса.
В результате в 90-х годах ХХ века в России сформировался низкий уровень мобилизации и политического участия граждан в сочетании с недостаточной конституционностью власти при высокой степени идеологизации режима и ограниченном уровне плюрализма [15, ^ 51—69].
Обратный процесс — процесс восстановления роли государства и возвращения ему его же функций — непосредственно связан с начальным временем президентства В.В. Путина. Существенное значение в тот период имела политика укрепления вертикали власти, способствовавшая усилению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти [3, ^ 226—237]. Однако в российском варианте так называемый обратный процесс модернизировал реализацию полномочий Президента РФ в качестве главного стратега и тактика страны.
Во-вторых, вопреки конституционному закреплению принципа разделения властей, на практике сохраняются качества единства и монополии президентской власти. По мнению Л.А. Окунькова, полномочия Президента РФ носят отчетливый исполнительный характер. Имеется в виду осуществление руководства внешней политикой, а также полномочия Главнокомандующего Вооруженными силами и Председателя Совета безопасности. Или его полномочия «приближены» к исполнительной власти (Президент РФ оказывает доминирующее воздействие на формирование и отставку Правительства РФ, имеет право председательствовать на заседаниях кабинета министров, отменять акты Правительства РФ). Л.А. Окуньков выдвигает важный, на наш взгляд, тезис о том, что в аналогичных ситуациях на главу государства должен распространяться принцип разделения властей [13, ^ 77].
В то же время все более ощущается ослабление роли парламента, послушно штампующего президентские и правительственные законопроекты, а так называемая президентская вертикаль трансформируется во все более жесткий инструмент «управляемой демократии» [7, ^ 186].
Мы солидарны с научной позицией М.А. Краснова и И.Г. Шаблинского, согласно
которой относительно данной проблемы необходимо прежде всего «перестать строить иллюзии». Следует признать очевидный факт, что рассматриваемый институциональный «треугольник» в России никогда не был и вряд ли станет «равнобедренным» либо «прямоугольным», поскольку парламент и правительство всегда будут на различном уровне и не будут равноудалены от президента [6, ^ 215].
Для нашей страны (по крайне мере на ближайшую перспективу, до завершения экономического кризиса в условиях применения Европой и Соединенными Штатами Америки политической и финансово-экономической эскалации) необходим и безальтернативен такой вариант, как «сильный» институт президентства в рамках полупрезидентской (смешанной) формы правления.
Подтверждением данного факта считается то, что в 2004 году, применив смешанную систему управления, В.В. Путин вывел из Правительства РФ отдельные министерства и ведомства и переподчинил их непосредственно себе. Тем самым он создал управленческий прецедент, централизовал все ключевые службы.
Говоря о «силе» Президента РФ, нельзя согласиться с мнением известного французского правоведа М. Лесажа о том, что «сильный» президент — только тот, который опирается на правительство, имеющее достаточную поддержку в парламенте, поскольку оно сформировано парламентским большинством [2, ^ 215].
Совершенно очевидно, что такую колоссальную задачу невозможно решить без соответствующей корректировки законодательства, основывающейся на четком и однозначном понимании принципов и механизмов правового регулирования полномочий Президента РФ в новых условиях. В связи с этим в России неоднократно ставился вопрос о целесообразности сохранения президентской формы правления [1].
На наш взгляд, значительный научно-практический интерес представляет принципиальный тезис А.В. Зуйкова об актуализации потребности в разработке и принятии не предусмотренного Конституцией РФ федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» (далее — Закон о Президенте РФ). Речь идет об акте комплексного характера, весьма детально расшифровывающим и интерпретирующим конституционные положения о президенте, а также регулирующим основы правового статуса органов, которые обеспечивают реализацию главой государства своих полномочий [5, ^ 25].
А.В. Зуйков считает, что институт президентства в современной России лишен комплексного конституционно-правового регули-
рования. Собственное нормативное выражение рассматриваемый институт находит в соответствующих положениях Конституции РФ, федеральных законах от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [10], от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» [11] и в большом числе фрагментарных положений, закрепленных в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в актах, принимаемых непосредственно Президентом РФ.
Представляется необходимым заметить, что количество сторонников «сильной» президентской власти, которые видят в институте президентства широкие возможности для обеспечения единства народа и укрепления российской государственности, в целом, для дальнейшего продвижения страны на пути реформ в его нынешнем статусе среди специалистов также велико, а общественная поддержка отличается очевидной стабильностью.
Принимая во внимание совокупность изложенного ранее, полагаем, что в ближайшей перспективе на законодательном уровне целесообразно рассмотреть вопрос о разработке и принятии проекта Закона о Президенте РФ.
Следует особо подчеркнуть, что первая попытка, направленная на легитимацию всех полномочий Президента РФ, была предпринята в 2003 году депутатом Государственн
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.