ГЕОЭКОЛОГИЯ. ИНЖЕНЕРНАЯ ГЕОЛОГИЯ. ГИДРОГЕОЛОГИЯ. ГЕОКРИОЛОГИЯ, 2011, № 1, с. 40-48
ГЕОЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ УРБАНИЗИРОВАННЫХ ТЕРРИТОРИЙ
УДК 504; 502.64
ГЕОЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ПРИ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ РАЗГРАНИЧЕНИИ РЕГИОНОВ
© 2011 г. И.Н. Заиканова, Т.Б. Минакова
Учреждение Российской академии наук Институт геоэкологии им. Е.М. Сергеева РАН, Уланский пер., д.13, стр.1, Москва,101000 Россия; E-mail: direct@geoenv.ru
Поступила в редакцию 10.10.2009 г.
Одна из причин низкой эффективности сложившейся системы управления природоохранной деятельностью - рассогласованность административных и естественных природных рубежей. Административные границы субъектов РФ имеют исторические, демографические, этнографические, социальные, экономические и природные предпосылки. Вместе с тем природные факторы при разграничении регионов учитываются недостаточно. В статье рассматривается взаимосвязь административных и природных границ на примере сопредельных субъектов: Новосибирской области, Алтайского края и Республики Алтай. При этом первые границы фиксируют пространственные параметры действия органов управления, а вторые - природных и природно-техногенных систем. Выявлены геоэкологические несоответствия и внесены предложения по возможному изменению административных границ на рассматриваемых территориях, которые могут положительно сказаться на повышении качества принимаемых административных, в том числе природоохранных решений.
Ключевые слова: границы природные и административные, приграничные территории, ландшафтное районирование, геоэкологические факторы, геоэкологическая оценка.
С понятием "граница" связано вычленение практически любого территориального объекта изучения. Под административной границей субъекта Российской Федерации понимается государственно признанная и установленная линия, определяющая пределы его территории. Административные границы субъектов РФ имеют исторические, демографические, этнографические, социальные, экономические и природные предпосылки.
Цель настоящего исследования - выявление возможностей учета природных факторов при проведении административных границ на основе изучения их пространственной сопряженности с геосистемами приграничных территорий субъектов РФ методом геоэкологических оценок.
Границы между субъектами Федерации определялись при их создании в основном в тридцатых-пятидесятых годах прошлого столетия и с тех пор уточнялись редко. Возникает вопрос: возможно ли изменение административных границ субъектов РФ с юридически-правовой точки зрения?
Конституция РФ (ст. 67.3) предоставляет право изменения границ самим субъектам РФ с их вза-
имного согласия. Вопросы, касающиеся изменения границ, отражены также в республиканских конституциях и уставах других субъектов Федерации. При этом Конституция относит утверждение изменений границ в ведение Совета Федерации. Действие Закона Российской Федерации от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации", запрещающего "любые действия, направленные на самовольные захваты территорий и изменение границ в Российской Федерации", истекло 1 июля 1995 г. [10 (ст. 1)]. Новый законопроект "Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации", устанавливающий порядок осуществления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по изменению административных границ субъектов РФ, был отклонен правительством. Однако это не отменяет назревших в некоторых субъектах приграничных проблем.
Вопрос о корректировке административных границ многократно поднимался в последние годы как в связи с переустройством государства,
так и в связи с реформой российского законодательства. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 5, 12, 13) наряду с различными формами регулирования территориальной основы местного самоуправления предусматривает также и возможность изменения границ муниципальных образований [9]. В новой редакции Градостроительного кодекса РФ [1] указывается, что на основании территориального градостроительного планирования можно изменять административные границы, в том числе опираясь на агломерационные связи, новые границы муниципальных образований и т.д.
Таким образом, с юридической точки зрения изменение административных границ имеет достаточное правовое основание, за исключением вопросов, связанных с урегулированием приграничных конфликтов. На практике при составлении схем территориального планирования субъектов Федерации, наряду с другими рекомендациями, проектными организациями уже вносятся предложения по корректировке границ муниципальных образований, а значит и границ самих субъектов. Так, проект Схемы территориального планирования Астраханской области, прошедший в 2007 г. презентацию в Министерстве регионального развития РФ, содержит подобные предложения. Совет Федерации в 1994 г. утвердил изменения границ между Ивановской и Нижегородской областями. К сожалению, в обоих случаях природный фактор (состояние природных систем) практически не учитывался.
В настоящее время в СМИ не утихают споры по вопросу административно-территориального разграничения регионов, предлагаются разные подходы к решению пограничных административных проблем [14-16 и др.]. На наш взгляд, решение сложных социально-экономических, национальных и других территориальных конфликтов между субъектами невозможно без учета роли природных факторов.
Существенный недостаток сложившейся системы управления природоохранной деятельностью - рассогласованность ведомственных и естественных природных рубежей. Административные границы проектируются в соответствии с градостроительной, землеустроительной и лесоустроительной документацией и устанавливаются по линиям, совпадающим с границами земельных участков, муниципальных образований, чертой поселений, а также линиям, совпадающим с береговой линией внутренних морских вод, проходящим по середине главного фарватера судоходных
рек и т.п. Таким образом, природные особенности приграничных территорий (их природные рубежи) при проложении административных границ учитываются не всегда. Несоответствие административных границ природным границам ограничивает возможность обеспечения экологически сбалансированного развития геосистем, реализацию природоохранных решений и мероприятий соседствующих субъектов. Устранить эту проблему можно путем оптимизации административно-территориальной сети на основе предлагаемого ниже принципа геоэкологической оценки территорий. Роль природных факторов при их проведении можно оценить через показатели стабильности, однородности и взаимовлияния геосистем, рассчитываемых по соответствующим методикам [2, 3].
Основой для геоэкологической оценки территорий субъектов Федерации служит их природное районирование. Выделение природных границ основывалось на принципах ландшафтного районирования, которые уже применялись авторами при разработке схем территориального развития [4, 5]. Ландшафтный подход базируется на системном подходе, и соответствующие ему принципы реализуются в одном из главных свойств ландшафта - целостности. Географические ландшафты изучаются как пространственно-временные системы компонентов, взаимообусловленных в своем размещении и развивающихся как единое целое. Их образование обязано процессам с ограниченным радиусом действия, присущим ландшафтам и вытекающим из их внутреннего развития (деятельность текучих вод и формирование морфоскульптурных элементов рельефа, действие экзогенных геологических процессов и т.п.).
Для выполнения геоэкологической оценки карта ландшафтного районирования играет роль матрицы, на которую проецируются все остальные данные, включая природные и антропогенные процессы и явления. При составлении ландшафтной карты нами были обособлены территории, на которых их индивидуальные особенности систематизировались по принципу единства истории формирования (генезису), геологического строения и рельефа. Этот принцип, как известно, заложен в основание типологического картографирования. Результатом районирования в таком случае является выделение индивидуальных, объединяемых по типологическому принципу природных территориальных комплексов, сформированных в ходе общей истории развития, со своеобразными биоклиматическими особенностями и действующими в их пределах процессами.
Специфичность формирования природных систем и административно-территориальных структур заключается в разной степени их устойчивости: первые более динамичны, но при исключении внешних воздействий возвращаются в первоначальное состояние, т.е. отличаются саморегуляцией; вторые - устанавливаются нормативными актами, которые могут отменяться, пересматриваться и т.д.
Природный фактор в системе административной деятельности регионов - весьма важен. Если административная граница рассекает ландшафт -генетически однородное природное образование с адекватной реакцией на техногенные и природные воздействия, то в случае нарушения его стабильности (природного равновесия) в одном из субъектов негативные последствия могут возникнуть во всей геосистеме. Для восстановления стабильности ландшафта необходимо проведение одновременно одинаковых природозащитных мероприятий обоими субъектами, что возможно далеко не всегда. Таким образом, для оптимального управления территориями и сохранения их природы целесообразно совмещение административных и природных границ.
Участки ландшафтов в соседних регионах с высокой степенью однородности, взаимовлияния и одинаковым уровнем геоэкологической стабильности целесообразно объединять. В таких случаях можно рекомендовать изменить границу с включением геосистемы в тот регион, в который входит большая доля ее площади. Если показатели геоэкологической стабильности разделенного административной границей ландшафта в соседних регионах сильно отличаются, предлагается передача деградированной части ландшафта региону, в котором данный ландшафт отличается более высоким уровнем геоэкологической стабильности. Когда административная граница проход
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.