МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2010, № 4, с. 42-51
ЕВРОПА: НОВЫЕ РЕАЛИИ
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕС: ОТ АМСТЕРДАМА ДО ЛИССАБОНА*
© 2010 г. О. Потемкина
Мировой экономический кризис привел к заметному снижению нелегальной иммиграции в Европейский союз: сказалось сокращение возможностей получить работу даже на теневом рынке труда. Однако прогнозы указывают, что пауза, дающая передышку странам, вынужденным принимать нелегалов, окончится с первыми признаками подъема экономики1. Средиземноморские страны - члены Евросоюза продолжают взывать о помощи, утверждая, что не в состоянии своими силами справиться с притоком иммигрантов. Проблема солидарности стран ЕС при распределении материальных и моральных затрат по приему иммигрантов поднимается на встречах различного уровня и вызывает особенно острые дебаты, особенно в связи с вступлением в силу Лиссабонского договора и утверждением Советом ЕС (далее Совет) новой Стокгольмской программы развития пространства свободы, безопасности и правосудия. Евросоюз планирует дальнейшую "коммунитаризацию", то есть переход к "общей иммиграционной политике", в том числе и в самой проблематичной ее области - управлении легальной миграцией.
НА ПУТИ К "ОБЩЕЙ ПОЛИТИКЕ"
С конца 1990-х годов регулирование миграционных потоков, предоставление убежища и охрана границ стали одним из самых динамично развивающихся и в то же время противоречивых направлений политики Евросоюза. В этих тесно связанных между собой сферах особенно сильно проявляются политическая щепетильность национальных государств, их опасения лишиться
ПОТЕМКИНА Ольга Юрьевна, кандидат исторических наук, заведующая отделом Института Европы РАН (olga_ potemkina@mail.ru).
* Статья подготовлена при поддержке РГНФ (грант № 09-03-0070а/р).
1 См.: The Impact of the Global Economic Crisis on Illegal
Migration to the EU. FRONTEX Risk Analysis Unit Report.
Warsaw, August 2009. P. 4.
части своего суверенитета, противоположные идеологические установки. Повышенная чувствительность стран ЕС в вопросах контролирования миграции очень часто сводила на нет смелые политические и законодательные инициативы Комиссии ЕС. Трудности реализации этих инициатив усугублялись и тем, что решения по вопросам иммиграционной политики в Совете до последнего времени принимались строго большинством голосов, практически без участия Европейского парламента.
Маастрихтский договор стал исходной точкой постепенного продвижения стран ЕС от сотрудничества на межправительственной основе к более тесному взаимодействию в управлении миграцией. Формирование иммиграционной политики ЕС с самого начала подчинялось закономерностям создания единого внутреннего рынка (ЕВР), одним из базовых принципов которого считалась свобода передвижения лиц. Иммиграционная политика же представлялась изначально как обслуживающая единый рынок "система институциональных и политических рамок, в которой ключевая роль отводится совместной охране общей внешней границы ЕС"2. Подобная логика требовала установления одинаковых правил въезда и высылки иммигрантов, их передвижения, а также временного или постоянного проживания на территории Евросоюза. Однако замыслы Комиссии сразу же вступили в противоречие со стремлением государств-членов самостоятельно контролировать численность, происхождение и состав миграционных потоков; их нежеланием нести дополнительные расходы в случае непредвиденного наплыва нелегальных иммигрантов и беженцев. Сыграло свою роль и отсутствие доверия к соседним странам, которые по существу решали аналогичные задачи; сомнения в их компетентности и намерениях считаться с интересами остальных членов ЕС.
2 Walker N. A Constitutional Odyssey / Europe's Area of Freedom, Security and Justice. Ed. by N. Walker. N.Y., 2004. P. 19.
Таким образом, с момента вступления в силу Амстердамского договора в 1999 г., отличительной чертой иммиграционной политики Евросоюза стало взаимодействие двух элементов - наднационального или "коммунитарного" и межправительственного. В рамках реформы сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, осуществленной посредством Амстердамского договора, иммиграционная политика, предоставление убежища и охрана границ вместе с визовыми вопросами были переданы в компетенцию Сообществ (раздел IV Договора о Европейских сообществах) или в так называемую "первую опору" ЕС. Иммиграционная политика стала важной составляющей создания "пространства свободы, безопасности и правосудия", провозглашенного Амстердамским договором.
С 1999 г., в рамках "Плана Тампере"3, Евросоюз начал разрабатывать общую политику предоставления убежища и иммиграции, а также укреплять внешние границы, чтобы заблокировать доступ нелегальных иммигрантов. Прогресс был достигнут на удивление быстро. Принятое законодательство определило минимальные стандарты для воссоединения семей; условия длительного проживания иммигрантов; принципы привлечения в ЕС ученых и студентов; координацию национальных систем социального обеспечения, а также общие условия высылки нелегалов. В соответствии с Амстердамским договором, с 2005 г. Комиссия получила право исключительной законодательной инициативы в иммиграционной политике, а Совет - возможность использовать процедуру совместного принятия решения, подразумевающую равноправное участие Европарламента в законодательном процессе. С 1 января 2005 г. вопросы иммиграционной политики, а также пограничного контроля и убежища решаются квалифицированным большинством в Совете. Лишь область легальной иммиграции до вступления в силу Лиссабонского договора управлялась по-старому.
Одна из ключевых сфер - регулирование допуска легальных иммигрантов на рынки труда стран ЕС, в течение долгого времени оставалась вне компетенции Комиссии. Государства-члены проявляли обеспокоенность в связи со слишком активной, на их взгляд, деятельностью Комиссии, стремившейся распространить процесс принятия решений на наднациональном уровне на столь
3 "План Тампере" был принят на внеочередном саммите ЕС (15-16 октября 1999 г.), созванном для того, чтобы определить стратегические направления формирования "пространства свободы, безопасности и правосудия", в том числе развитие иммиграционной политики.
чувствительную для национального суверенитета сферу. Фактическое положение дел поначалу не изменилось даже после вступления в силу в мае 1999 г. Амстердамского договора, в соответствии с которым иммиграционная политика оказалась в смешанной компетенции ЕС и государств-членов. Страны ЕС продолжали упорствовать в сохранении своей ведущей роли в допуске на свою территорию и социальной интеграции граждан третьих стран, воссоединения семей, выдачи долгосрочных виз и вида на жительство. Сохранение единогласия при голосовании в Совете и процедуры консультации в процессе принятия решений по данным вопросам являлись убедительным свидетельством сопротивления государств-членов процессу "европеизации" иммиграционной политики.
Доминирование межправительственного подхода и принципа субсидиарности в сфере регулирования легальной миграции в Евросоюзе заставили Комиссию разработать новые принципы политики ("глобальный подход к миграции"4) и новую стратегию (альтернативный метод сотрудничества - "Рамочные положения об интегра-ции"5).
РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ
Европейская комиссия всегда выступала одним из главных двигателей "европеизации" иммиграционной политики и постепенного формирования европейской стратегии в области регулируемой миграции. Инициативы Комиссии наталкивались на многочисленные препятствия, преодолеть которые оказалось довольно сложно. На саммите в Тампере в 1999 г. главы государств и правительств достигли формального согласия относительно сближения национальных законодательств об условиях допуска иммигрантов на рынки труда6. Основываясь на существующем консенсусе, Комиссия уже в 2001 г. выступила с проектом директивы о базовых условиях и правилах приема
4 Cm.: Integration - Framework for the Integration of Third Country Nationals in the European Union. COM(2005) 389. Brussels, 1 September 2005; European Commission Communication. The Global Approach to Migration one Year on: Towards a Comprehensive European Migration Policy. COM(2006) 735 final. Brussels, 30.11.2006.
5 Cm.: Commission Communication. Third Annual Report on Migration and Integration. C0M(2007)512. Brussels, 11.09.2007.
6 Cm.: European Council. Presidency Conclusions of the Tampere European Council of 15-16 October 1999. SN 200/99. Brussels, para. 20 (1999).
иммигрантов. Главной целью этой инициативы было упрощение процедур въезда и получения вида на жительство для легальных мигрантов, прибывающих на работу в страны Евросоюза. После нескольких лет дебатов в различных инстанциях Комиссия была вынуждена снять свое предложение, так как по этому случаю гармонизации законов государства-члены так и не сошлись во мнениях. С тех пор в официальных заявлениях и позициях отдельных стран ЕС очень часто подчеркивалась важность принципа субсидиарности, национальной компетенции в регулировании этой сферы политики.
Однако, опираясь на неоднократно провозглашенные и поддержанные всеми государствами-членами политические обязательства создать "пространство свободы, безопасности и правосудия", Комиссия возобновила попытки формирования общего подхода в сфере легальной иммиграции. В 2004 г. была представлена "Зеленая книга по политике ЕС в области регулирования экономической миграции"7. Этим документом Комиссия намеревалась инициировать дискуссию с участием институтов ЕС, государств-членов, гражданского общества о политике по регулированию трудовой иммиграции. В процессе консультаций многие страны поддержали предложение Комиссии о предпочтении высококвалифицированных мигрантов и "ускоренной процедуре" привлечения их на национальные рынки труда.
Совет министров внутренних дел и юстиции в ноябре 2004 г. одобрил общие базовые принципы политики Евросоюза по интеграции иммигрантов, подтвердив, что "развитие и реализация политики интеграции остаются, прежде всего, ответственностью отдельных государств-членов, нежели ЕС в целом". Таки
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.