УДК 343.35:341.1
Имплементация норм международного права в сфере противодействия коррупции в законодательную базу
Российской Федерации
В.А. Коновалов,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Оренбургского института (филиала) Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
Россия, Оренбург 48352.valeriy@mail.ru
Коррупция выходит за рамки национальных границ, и борьба с нею требует усилий на международном уровне. Нормативно-правовое регулирование антикоррупционной деятельности в современной России имеет ряд пробелов и недостатков. В связи с этим весьма актуальной задачей современного российского законодательства в контексте его обогащения мировым опытом антикоррупционной борьбы остается дальнейшее следование приоритету международных правовых норм, требований и определений. Нами выявлены соответствующие лакуны в российском праве, требующие заполнения в соответствии с нормами международно-правовых документов, и описаны пути имплементации норм международного права в сфере борьбы с коррупцией в российское законодательство.
Ключевые слова: международное право, противодействие коррупции, антикоррупционная политика, взятка.
В настоящее время наблюдается устойчивая тенденция к консолидации международных усилий по борьбе с коррупцией. Вместе с тем отмечается необходимость эффективной национальной политики по предотвращению и пресечению злоупотребления служебным положением. Очевидно, что антикоррупционная политика современной России должна учитывать взятые на себя страной международные обязательства в области противодействия коррупции. В связи с этим актуальным является вопрос об имплементации норм международного антикоррупционного права в отечественное законодательство.
Антикоррупционные меры описаны в следующих международных и европейских документах: Глобальной программе ООН против коррупции, Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 года, Конвенции ООН против коррупции 2003 года (далее — Конвенция против коррупции), резолюции Комитета министров Совета Европы от 06.11.1997 № (97) 24 «О двадцати принципах борьбы с коррупцией», Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года (далее — Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию), Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ЕТЯ № 174) 1999 года.
Практически во всех международных правовых актах антикоррупционного характера содержится большое число норм административного права, определяющих организацион-
но-управленческие аспекты осуществления этих конвенций.
Российской Федерацией ратифицированы такие важнейшие нормативные документы в сфере противодействия коррупции, как Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция против коррупции. Многие их положения сыграли важную роль в формировании соответствующих положений в российском законодательстве. Закономерным видится вывод исследователей о том, что «Федеральный закон № 105369-5 "О противодействии коррупции" <...> направлен не только на реализацию Национального плана противодействия коррупции <. >, но и призван отразить последовательную реализацию принятых на себя Россией международных обязательств в рассматриваемой сфере» [4, с. 104].
Россия подписала Конвенцию против коррупции одной из первых. Определение коррупции как «злоупотребления властью с целью получения личной выгоды», приведенное в данной конвенции, послужило основанием для соответствующей трактовки этого явления в законодательстве различных стран, в том числе Российской Федерации.
В ст. 5 Конвенции против коррупции утверждается обязанность государств-участников «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней», что является новым и сравнительно мало разработанным направле-
нием в отечественном правоведении. В настоящее время работа в этом направлении ведется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Вместе с тем правовая база борьбы с коррупцией в России не во всем следует приоритету международных норм, требований и определений. Это связано с рядом факторов, определяющих своеобразие правовых документов антикоррупционной направленности.
Так, одним из факторов, затрудняющих перенесение зарубежного опыта в этой области на российскую почву, являются терминологические расхождения. Например, в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию для обозначения субъекта коррупции используются понятия «государственное должностное лицо» (ст. 1), в Конвенции против коррупции — «публичное должностное лицо» (ст. 2). Оба эти понятия шире, чем понятие должностного лица, обозначенное в примечании 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ и не включающее в себя государственных служащих, не относящихся к числу должностных лиц (в частности, обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных организаций); а также государственных и муниципальных служащих иностранных государств и служащих публичных международных организаций.
Таким образом, УК РФ исключает две последние группы лиц из числа субъектов коррупционных преступлений, хотя они входят в эту категорию в вышеуказанных международно-правовых документах. В проекте Федерального закона № 105369-5 «О противодействии коррупции» (далее — Проект Закона о противодействии коррупции) в число «должностных лиц» включаются иностранные должностные лица и служащие международных организаций; тем не менее обоснованным представляется вывод о том, что в данном случае «предлагаемые изменения в УК РФ не в полной мере учитывают положения международных Конвенций, ратифицированных Россией в отношении определения субъектов коррупционной деятельности, и выглядят половинчатыми» [4, с. 107].
Таким образом, анализ опыта международно-правового регулирования антикоррупционной деятельности вновь подводит к необходимости внедрения в российское законодательство понятия публичной службы (публичного служащего) или синонимичного ему, которое бы включало в себя лиц, выполняющих сходные функции в государственных и муниципальных органах, учреждениях иностранных государств и международных публичных организациях.
Отступление от международно-правовых норм содержится и в аспекте дифференциации ответственности. Например, в то время как в международном законодательстве принята классификация по субъекту взятки, в российском праве сохраняется традиционная дифференциация по размеру взятки. Так, согласно ст. 290 УК РФ «Получение взятки» различаются следующие виды взяток: взятка в значительном размере (более 25 000 рублей), размер штрафа по которой составляет от 30- до 60-кратной суммы взятки; взятка в крупном размере (более 150 000 руб.), штраф — от 70-до 90-кратной суммы взятки; взятка в особо крупном размере (более 1 млн руб.), штраф — от 80- до 100-кратной суммы взятки (но не более 500 млн руб.). Статья 291.1 УК РФ также предусматривает ответственность за посредничество во взяточничестве «в значительном размере».
Связан с вышеописанным и следующий аспект несовпадения в международно-правовом и российском правовом поле противодействия коррупции. Статьи 2—11 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, статьи 15—16 и 21 Конвенции против коррупции и ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года (далее — Конвенция против транснациональной организованной преступности) предполагают в качестве предмета подкупа публичного служащего любое неправомерное преимущество (выгоду), в том числе и нематериального характера. Согласно статьям 15— 16, 18 и 25 Конвенции против коррупции, статьям 2—6, 9—12 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, пункту «а» ч. 2 ст. 8 Конвенции против транснациональной организованной преступности само обещание, предложение или испрашивание согласия на получение неправомерных преимуществ от публичного должностного лица квалифицируется как оконченное преступление. А в соответствии с ч. 1. ст. 30 УК РФ испрашивание, обещание и предложение взятки могут рассматриваться лишь как приготовление, соответственно, к получению и даче взятки; при этом статьи 290 и 291 УК РФ предполагают отсутствие ответственности за эти виды правонарушений.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 2 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» предписывает: «Не может быть квалифицировано как покушение на дачу или получение взятки высказанное намерение лица дать (получить) деньги, ценные бумаги, иное имущество либо предоставить возможность незаконно пользоваться услугами материаль-
ного характера в случаях, когда лицо для реализации высказанного намерения никаких конкретных действий не предпринимало». Таким образом, в отечественном законодательстве не предусматриваются положения, устанавливающие ответственность за обещание или согласие принять взятку или незаконное вознаграждение.
Вместе с тем в ст. 291.1 УК РФ сформулировано такое основание для ответственности, как «обещание или предложение посредничества во взяточничестве», а в ст. 19.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» под действие штрафа от 1 млн до 100 млн рублей должны подпадать «незаконные передача, предложение или обещание от имени или в интересах юридического лица должностному лицу <...> денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом <. > действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением».
В российском уголовном праве (ст. 204 «Коммерческий подкуп», ст. 290 «Получение взятки», ст. 291 «Дача взятки» и ст. 304 «Провокация взятки» УК РФ) предмет подкупа понимается сугубо материально: деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгода. В соответствии со статьями 15, 16, 18 и 21 Конвенции против коррупции, предметом взятки мож
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.