научная статья по теме ИНСТИТУТ БИЗНЕС-ОМБУДСМЕНА В РОССИИ: ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ, ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЭФФЕКТЫ, АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ Социология

Текст научной статьи на тему «ИНСТИТУТ БИЗНЕС-ОМБУДСМЕНА В РОССИИ: ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ, ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЭФФЕКТЫ, АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ»

ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 2-3, 2014

©2014 г.

Николай Смирнов

кандидат экономических наук

(Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства) Яхья Ализада

(Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства) (e-mail: smirnoff@nisse.ru)

ИНСТИТУТ БИЗИЕС-ОМБУДСМЕНА В РОССИИ: ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ, ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЭФФЕКТЫ, АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ

В статье представлен экономико-правовой анализ природы, значения и роли в системе органов государственной власти недавно созданного института уполномоченного по защите прав предпринимателей - бизнес-омбудсмена как правового механизма по надзору за защитой прав субъектов предпринимательской деятельности. На основе анализа функций российского бизнес-омбудсмена, в том числе в сравнении с прокуратурой, показаны его коррупционные риски и антикоррупционный потенциал. Освещены перспективные направления дальнейшего развития этого института.

Ключевые слова: бизнес-омбудсмен, правовое государство, прокуратура, полицейское государство, надзор, защита прав предпринимателей, коррупция, антикоррупционный потенциал.

В связи с созданием в России института уполномоченного по защите прав предпринимателей необходим детальный анализ его функций, который позволит оценить его сравнительные экономические преимущества и недостатки в сопоставлении с иными функционально схожими институтами. При этом важно учитывать особенности институциональной среды в России, которые обусловливают деформацию правовых отношений. Такой анализ важен для выявления потенциальных направлений развития института уполномоченного.

Определение института омбудсмена и его роли в государстве. В научной литературе существует условное выделение государств полицейского и правового типов1.

1 Кудинов Л.Д. Общая теория права (в схемах): Учебное пособие ВолГТУ, Волгоград: 1998.

Для полицейского типа государства, к которому относят в частности средневековые или современные государства с жесткими авторитарными формами правления, характерным является стремление к управлению всеми сферами жизни. Основным инструментом управляющего правопорядка является закон, а обязанностью каждого государственного органа, чиновника и каждого человека является беспрекословное исполнение законов (режим законности). С целью осуществления наблюдения за исполнением названной обязанности государство учреждало прокуратуру («око государево»). Прокуроры осуществляли надзор - то есть занимались наблюдением за неукоснительным исполнением действующих законов, и в случае выявления закононарушений сообщали о них государству, которое мерами принуждения устраняло нарушения и привлекало виновных к ответственности. При такой конфигурации государства необходимость в защите индивидуальных прав граждан не является первостепенной задачей и не требует специальной организации.

Переход от полицейского (управляющего) порядка к правовой государственности характеризуется изменением основных устремлений и соответственно принципов построения государства. Основной обязанностью правового государства является охрана прав и защита свобод каждого человека, так как именно человек есть высшая социальная ценность. Устанавливается качественно иной режим - верховенство права. Устойчивое функционирование права требует создания специализированных институтов защиты индивидуальных прав человека, в том числе от возможных покушений со стороны самих государственных органов. Такими институтами, в числе прочих, являются уполномоченные - омбудсмены1.

Такая эволюция подхода к правам человека и укрепление институтов их защиты сопровождаются в России противоположным по эффекту явлением, а именно фундаментальной деформацией правовых институтов, которая заключается в распространении коррупции как механизма, обеспечивающего безнаказанность нарушения установленных правил и норм в частных целях. Данные явления наблюдаются во всем мире, но в различных странах существуют более или менее эффективные противодействующие факторы. В России эти факторы остаются слабыми.

В зависимости от характеристик коррупционных трансакций, таких как частота взаимодействия между контрагентами, специфичность вовлеченных активов, степень неопределенности, возникают различные коррупционные структуры: организации, рынки, сети, посредники, франчай-

1 От шведского «ombudsman» - представитель, уполномоченный действовать от имени кого-либо в интересах уполномочивающего.

зинговые и иные структуры1. Результатом распространения коррупции является размывание абсолютного права и подмена его совокупностью договоренностей между коррупционерами, защита которых, впрочем, может осуществляться и на вполне законных основаниях с использованием норм законодательства и официального задействования судебных, правоохранительных и иные инстанций.

Институт омбудсмена - это правовой механизм надзора за соблюдением государственными и муниципальными органами прав и законных интересов физических и юридических лиц. При этом, под надзором2 нами понимается деятельность (как активная, так и пассивная) уполномоченного субъекта3 по выявлению, рассмотрению и представлению результатов рассмотрения информации о нарушениях в объекте надзора субъекту, наделенному властными полномочиями, с целью устранения как самих нарушений, так и их причин и негативных последствий. В качестве властного субъекта может выступать контрольный4 орган власти (как правило, исполнительной), судебный или законодательный орган, если в результате надзора выявлено, что причиной нарушения прав является определенное несовершенство законодательства. То есть в качестве общей цели института омбудсмена можно рассматривать обеспечение справедливого

1 См. подробнее: Смирнов Н.В. Институциональная природа коррупции // Общество и экономика. - 2010, № 2.

2 Необходимо отметить, что в научной экономической и юридической литературе, а также действующем законодательстве в настоящее время отсутствует однозначное определение, позволяющее операционально разделить контрольную и надзорную деятельность. Пока задача законодательного разграничения понятий контрольной и надзорной деятельности предусмотрена только проектом Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 годы. Например, в статье В. Тамбовцева «Экономическая теория контрольно-надзорной деятельности государства». (Вопросы экономики, 2004, № 4, с. 94, 95) надзор включает 5 видов деятельности: 1) наблюдение, 2,3) идентификацию нарушения и нарушителя, 4,5) соотнесение выявленного нарушения с определенной санкцией и ее наложение на нарушителя. Авторы настоящей статьи к надзорной относят только деятельности 1-3, а 4,5 - к контрольной. В целях терминологического разграничения понятия надзора и контроля определяются более точно с использованием правовой терминологии.

3 Таковым субъектом надзора в общем случае может быть омбудсмен, прокуратура или иной надзорный орган, различия между которыми могут находиться как в объекте надзорной деятельности, так и в иных ее характеристиках, в том числе целях, методах, организации.

4 Характеристика органа как контрольного предполагает, что такой орган наделен полномочиями принуждения объектов контроля к определенному поведению, в том числе полномочиями выдачи предписаний, применения мер пресечения или наказания и иными.

правоприменения1. Основные функции института омбудсмена носят, на наш взгляд, координационный характер2 и заключаются в снижении рисков неправомерного, в том числе коррупционного, вмешательства в предпринимательскую деятельность.

С этой точки зрения, омбудсмен может играть важную антикоррупционную роль - восстановление искаженных коррупцией правовых механизмов как системным образом в порядке законодательной инициативы, так в частном порядке путем правового воздействия на конкретных должностных лиц в целях пресечения и компенсации ущерба от конкретных коррупционных трансакций. Вместе с тем, будучи наделенным определенными полномочиями, омбудсмен сам не застрахован от риска вовлечения в коррупционную структуру в качестве механизма давления на обладателей властных полномочий с целью склонить их к коррупционным преступлениям.

Другими словами, институт омбудсмена, погруженный в коррупционную институциональную среду, может являться как эффективным правозащитным механизмом, так и объектом коррупционных манипуляций.

Предпосылки создания института бизнес-омбудсмена в России.

Считается, что первый омбудсмен появился еще в 1809 году в Швеции -Конституцией была предусмотрена должность омбудсмена юстиции (Justitie-Ombudsmannen). Вплоть до 1913 года институт развивался в пределах одного государства. После выхода Финляндии из состава Российской империи должность омбудсмена вводится и ее Конституцией.

Широкое мировое распространение институт омбудсмена получает после окончания Второй мировой войны в связи с деятельностью Органи-

1 Необходимо сделать две важные оговорки относительно поставленной цели. 1) В случае с омбудсменом речь идет скорее о справедливости (для пострадавшей стороны), чем о результативности, понимаемой как системное свойство обеспечивать минимум совокупности ошибок I рода (наказание невиновных) и II рода (допущение безнаказанности виновных). В указанных терминах омбудсмен, защищая права определенных субъектов, служит минимизации ошибок скорее I, чем II рода, в то время как для прокуратуры, следящей за соблюдением законодательства, характеристика результативности применима в двустороннем смысле. 2) Цель обеспечения справедливого правоприменения предполагает возможность ее достижения не только путем непосредственного вмешательства в правоприменительный процесс, но и путем корректировки норм права, то есть зависит от правоустановления. Вместе с тем, справедливость правоуставновления как таковая не входит в задачу омбудсмена. По вопросам ошибок правоприменения и правоустановления см. также статью А. Шаститко «Экономические эффекты ошибок в правоприменении и правоустановлении». - М.: Издательский дом "Дело" РАНХиГС, 2013.

2 Принято выделять два основны

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком