В В. ГАВРИЛОВ
доктор юридических наук
институциональное взаимодействие международной и национальных правовых систем
Эффективная работа международной и национальных правовых систем во многом зависит от наличия четко сконструированной организационной основы их функционирования и взаимодействия, представленной совокупностью международных и внутригосударственных органов, учреждений и организаций. Рассмотрим основные направления взаимного влияния указанных институционных структур применительно к таким важнейшим составляющим юридической практики как правотворчество, правоприменение и контроль за осуществлением нормативных правовых предписаний1.
Начнем с правотворчества. Применительно к международной правовой системе речь в данном случае должна идти, прежде всего, о международных межправительственных организациях (ММПО), тенденция расширения участия которых в международном нор-моустановительном процессе давно стала объективной реальностью. Некоторые зарубежные исследователи даже высказывают мысль, что «международные организации начали заменять этнические государства в качестве основных, или даже первичных, администраторов международного права»2. Частично с этим можно согласиться, так как институционализация международных отношений сегодня представляет собой вполне сформировавшуюся тенденцию мирового развития, объективным основанием которой является интенсификация международного сотрудничества, предпринимаемого субъектами мирового сообщества в целях решения глобальных проблем, стоящих перед человечеством3.
Международные организации не только оказывают помощь государствам в подготовке текстов международных правовых актов, но и довольно часто сами выступают в качестве инициаторов разработки таких документов. Использование организационных возможностей ММПО помогает государствам быстрее находить согласованные решения и, следовательно, значительно ускорять процедуру принятия соглашений. Многие международные организации располагают специальным механизмом, подразделения которого занимаются подготовкой и экспертизой нормативных актов, выносимых впоследствии на рассмотрение и
1 Взаимодействие международной и национальных правовых систем на нормативном уровне, а также на уровне правосознания было рассмотрено автором ранее в следующих работах: Гаврилов В.В. Основные направления взаимодействия нормативных компонентов международной и национальных правовых систем // Право и политика. 2004. № 11. С. 80-90; Гаврилов В.В. Взаимодействие международной и национальных правовых систем и правосознание // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 131-138.
2 Ku J.G. The Delegation of Federal Power to International Organizations: New Problems with Old Solutions // Minnesota Law Review. 2000. Vol. 85. P. 79.
3 См.: Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональности межправительственных
организаций универсального характера // Московский журнал международно-
го права. 1992. № 4. С. 83.
утверждение либо самой международной организации, либо специально созываемой для этой цели межгосударственной конференции. Причем, в последнем случае, ММПО обычно предоставляют такой конференции различного рода услуги, осуществляемые их вспомогательными органами и секретариатами.
Помимо участия в договорном процессе государств, которое в литературе по международному праву принято именовать квазинормотворческой функцией международных организаций4, ММПО осуществляют активную собственную нормоустановительную деятельность. К числу нормативных актов, принимаемых международными организациями от своего имени, в первую очередь необходимо отнести резолюции-рекомендации ММПО. В них, а также в других нормативных документах, организации высказывают свое мнение относительно событий, происходящих в мире, дают рекомендации государствам по поводу методов разрешения кризисных ситуаций, а также определяют перспективные пути и средства развития и регулирования межгосударственного сотрудничества в различных областях. В своих актах ММПО оценивают поведение государств с точки зрения его соответствия международным правовым нормам и тем самым легитимируют или делегитимируют их действия5. Кроме того, некоторые нормативные акты ММПО уточняют факт наличия и содержания обычных норм международного права, а также служат средством их осуществления в конкретных случаях.
Важность собственной нормотворческой деятельности международных организаций была еще раз подтверждена в Итоговом документе Всемирного саммита ООН от 16 сентября 2005 г., в котором, в частности отмечалось «центральное место Генеральной Ассамблеи как главного совещательного, формирующего политику и представительного органа Организации Объединенных Наций, а также роль Ассамблеи в процессе выработки стандартов и кодификации международного права»6.
Следует также отметить такую особую форму участия международных организаций в нормотворческом процессе, как принятие ими нормативных регламентов. Речь в первую очередь идет о регламентах, принимаемых специализированными учреждениями ООН. Как отмечает В.И. Маргиев, «появление регламентов было вызвано резким увеличением количества технических вопросов, которыми приходится заниматься соответствующим специализированным междуна-
4
См., например: Шибаева Е.А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986. С. 106.
5 См.: ЛукашукИ.И. Функционирование международного права. М., 1992. С. 56.
6 Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. [Электронный ресурс] // Док. ООН. А^/60/1 от 16 сентября 2005 г. - Режим доступа: http://www.un.org/ о^ап^иттК005/оикоте^. - [Цата обращения: 27 октября 2008 г.].
родным организациям (ВПС, МСЭ, ВОЗ, ВМО, ИКАО, ИМО и др.). Такие регламенты носят различные названия и принимаются различными органами специализированных учреждений (пленарными или более узкими)». По его мнению, данная форма участия международных организаций в международном нормот-ворческом процессе носит специфический характер. Это выражается в том, что, во-первых, учредительные акты специализированных учреждений предусмотрели для вступления регламентов в силу упрощенный характер и, во-вторых, тексты регламентов после их принятия органами специализированных учреждений не могут быть изменены государствами-членами. В них окончательно формулируется правило поведения, и государство может принять или не принять его в таком виде7.
Помимо разработки и принятия указанных документов внешней регламентации, любая международная организация осуществляет большую внутреннюю нормоустановительную деятельность. Речь идет о резолюциях и решениях, содержащих нормы, которые определяют порядок функционирования отдельных органов ММПО и составляют часть ее внутреннего права. К их числу относятся, например, правила процедуры органов ММПО; решения о создании и статусе вспомогательных подразделений; правила рассмотрения сообщений, направляемых в международные организации; решения о распределении взносов в бюджет ММПО и т.д. Эти акты по своей сути являются внутриорганизационными, так как направлены на регулирование отношений внутри организации. Однако нельзя не заметить их значительного влияния на внешнерегламентационную и контрольную деятельность ММПО. Внутриорганизационные акты, по существу, являются ее процессуальной основой.
Наряду с созданием собственных регулятивных норм международные организации имеют право вступать в договорные отношения с государствами и иными нормообразующими субъектами международного и внутригосударственного права в качестве полноправных участников международного договорного процесса. Заключаемые при этом соглашения затрагивают в основном вопросы консультативного обслуживания и оказания технической помощи государствам, определения статуса данных ММПО на их территории, а также сотрудничества соответствующих субъектов и координации их деятельности.
Значительное влияние на содержание нормотвор-ческой деятельности международных организаций и их органов оказывают национальные правительства. Так, например, такой широко известный орган ООН как Комиссия международного права (КМП), огромный вклад которой в обеспечение прогрессивного развития международного права и его кодификации признается всеми, постоянно запрашивает мнение правительств и национальных организаций по на-
ходящимся на ее рассмотрении темам и направляет им для ознакомления свои проекты. Полученные заключения анализируются профильным докладчиком и специально назначенными для этого членами Комиссии. После этого они вырабатывают окончательную редакцию проекта и пояснительный доклад, которые передаются на утверждение КМП. Показательно здесь и то, что весь состав Комиссии в соответствии со ст. 8 Положения о ней «в целом должен обеспечить представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира»8. В рамках Организации американских государств (ОАГ) схожие полномочия и порядок деятельности имеет Межамериканский юридический комитет.
Национальные институционные структуры принимают активное участие в нормотворческой деятельности, осуществляемой и другими международными организациями. Вот как это происходит, например, в рамках Международной организации труда. На основе решения Административного совета МОТ вопрос о принятии той или иной конвенции в рамках этой организации включается в повестку дня Генеральной конференции за 18 месяцев до открытия той сессии, на которой он должен обсуждаться. В течение этого времени Международное бюро труда (МБТ) подготавливает и рассылает правительствам предварительный доклад, содержащий анализ законодательства и практики различных государств, а также вопросы по тем проблемам, которые должны найти свое решение в конвенции. Правительства рассматривают этот доклад и сообщают свои мнения по нему МБТ. На основе сообщений правительств составляется доклад, который МБТ представляет Генеральной конференции. Доклад Бюро обсуждается на ее первой очередной сессии, после чего конференция может принять решение о рассмотрении проекта конвенции по существу9. Очень близок к описанному порядок принятия конвенций в другом специализированном учреждении ООН -ЮНЕСКО. Помимо правительств, значительное в
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.