научная статья по теме ИНТЕГРАЦИЯ МИГРАНТОВ КАК АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОБЛЕМА: ОПЫТ ЕВРОСОЮЗА Экономика и экономические науки

Текст научной статьи на тему «ИНТЕГРАЦИЯ МИГРАНТОВ КАК АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОБЛЕМА: ОПЫТ ЕВРОСОЮЗА»

МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2015, № 1, с. 77-87

МИГРАЦИИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

ИНТЕГРАЦИЯ МИГРАНТОВ КАК АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОБЛЕМА: ОПЫТ EВРОСОЮЗА

© 2015 г. В. Малахов

Автор обращается к административному аспекту проблемы интеграции мигрантов, анализируя проблему на материале стран Евросоюза. В статье идет речь о приоритетах и основных направлениях политики европейских государств в отношении интеграции мигрантов, об институтах, посредством которых осуществляется эта политика, о критериях ее эффективности, а также о размерах и источниках ее финансирования. Отдельное внимание уделено конкретным практикам, способствующим интеграции новоприбывшего населения. В заключение рассматриваются особенности ситуации в сфере управления интеграционными процессами в нашей стране и вопрос о том, в какой мере эти особенности ограничивают возможности применения европейского опыта к России.

Ключевые слова: иммиграция, внешняя миграция, интеграция мигрантов, иммиграционная политика, интеграционная политика, социальное включение, трудовые мигранты, беженцы, государственное управление, Евросоюз.

Статья поступила в редакцию 08.09.2014.

Тема интеграции мигрантов вышла на повестку дня общественных дебатов в странах индустриально развитого мира сравнительно недавно. Первые научные публикации по этой проблеме восходят к середине 90-х годов и принадлежат европейским авторам [1, 2, 3, 4]. Представители академического сообщества в Европе встречают полное понимание бюрократического класса (зачастую они проводят и публикуют свои исследования по заказу тех или иных госструктур). Их американские коллеги находятся в менее выгодном положении: в Соединенных Штатах проблематика интеграции мигрантов традиционно не рассматривалась как предмет, достойный внимания чиновников. Включение в общество новых членов в этой "иммиграционной стране" по умолчанию считается делом людей, которых это касается, а не властей. Там, где "невидимая рука рынка" окажется недостаточной, подключаются активисты гражданского общества. Иными словами, вопросы интеграции новоприбывшего населения здесь долгое время были отданы на откуп рынку и неправительственным организациям. Однако в наши дни положение изменилось

МАЛАХОВ Владимир Сергеевич, доктор политических наук, директор Центра теоретической и прикладной политологии РАНХиГС, РФ, 119571, Москва, пр-т Вернадского, д. 82, корп. 2; профессор Московской высшей школы социальных и экономических наук, РФ, 119571, Москва, пр-т Вернадского, д. 82, корп. 9 (malakhov-vs@ranepa.ru).

и за океаном: государство начинает вмешиваться в эту сферу [5, 6, 7].

Важность проблемы интеграции мигрантов постепенно осознается и в России1. Если вплоть до середины 2000-х годов российский политический класс исходил из того, что иммиграции в нашу страну - явление временное, то в последнее десятилетие высшие лица государства неоднократно посылали обществу сигналы о том, что иммиграция является условием развития. Это значит, что и государству, и обществу в России пора отказаться от привычки смотреть на трудовых мигрантов как на "гастарбайтеров". Многие из них находятся здесь не в гостях. Это - постоянные жители России и наши потенциальные сограждане, и от того, насколько успешно будет происходить их интеграция, зависит будущее страны.

Обзор управленческого опыта, накопленного в странах осевого Евросоюза2, представляется для России особенно актуальным. Дело в том, что наши европейские соседи, в отличие от Северной Америки и Австралии, привыкли считать себя "национальными государствами". Если за океа-

1 Как это часто бывает, представители академического сообщества опередили управленцев. Публикации, в которых отстаивался тезис о необходимости системных мер по инкорпорированию в российское общество мигрантов, появились раньше, чем об этом заговорили чиновники и публичные политики. См.: [8, 9, 10].

2 15 государств, из которых состоял ЕС до его экспансии на

Восток в начале 2000-х годов.

ном нации складывались в результате иммиграции (отсюда самоощущение этих стран как "иммиграционных"), то в Западной Европе ситуация была иной. И в историческом плане, и в плане официально поддерживаемого нарратива иммиграция не являлась основополагающим моментом процесса nation-building. В этом смысле Россия - типично европейская страна. А потому ей стоит присмотреться к наработкам западных европейцев.

НАПРАВЛЕНИЯ И ПРИОРИТЕТЫ ПОЛИТИКИ ИНТЕГРАЦИИ

К числу безусловных приоритетов интеграционной политики европейских государств относятся трудоустройство и язык. Эксперты и чиновники государств Евросоюза исходят из того, что индивиду достаточно иметь хорошо оплачиваемую работу и знать язык страны, чтобы вопрос о его/ее интеграции был практически решен. Если эти первейшие условия выполнены, то все остальное приложится [11, 12].

Соответственно, в качестве основных проблем, препятствующих успешной интеграции мигрантов, выделяются безработица (уровень которой среди лиц иммигрантского происхождения, как правило, существенно выше, чем в остальных группах населения3) и недостаточное знание языка принимающей страны (что мешает нормальному трудоустройству и ограничивает контакты с социальным окружением).

Кроме того, большое значение придается таким факторам, как неблагоприятные жилищные условия (проживание в ветхих строениях, в том числе в домах, предназначенных под снос, в зданиях, необорудованных необходимой инфраструктурой, в перенаселенных квартирах и т. д.); дискриминация и расизм. То обстоятельство, что при поиске работы или на рабочем месте к мигрантам относятся не как к равным себе, не говоря уже о проявлениях настоящей ксенофобии, толкает их к самоизоляции. В отдельных группах молодежи мигрантского происхождения вырабатывается так называемая репульсивная идентичность. Характерным ее выражением является агрессия, формирующаяся как ответ на недоброжелательство

3 Для русского читателя ситуация непонятная; в нашем контексте безработный трудовой мигрант - противоречие в определении. Как мы уже отмечали, в Европе подобное положение возникло в результате резкого экономического спада, последовавшего за периодом подъема и сопровождавшего его массового найма, а также в результате появления "второго поколения" мигрантов, трудоустройство которых - часть острейшей проблемы обеспечения работой молодежи в условиях постиндустриальной экономики.

внешней среды, независимо от того, является оно реальным или надуманным.

В большинстве европейских государств программы интеграции мигрантов вырабатываются и координируются на национальном уровне. На этом же уровне осуществляется и их финансирование. Однако в последние годы развивается тенденция децентрализации в интеграционной политике: значительная часть ответственности делегируется вниз - федеральным землям в ФРГ, языковым сообществам в Бельгии ... и далее, на уровень муниципальных властей (прежде всего, отдельных городов)4. Финансирование интеграционных программ при этом остается, как правило, прерогативой центральных властей. Деньги, необходимые для реализации, например, образовательных проектов, нацеленных на улучшение показателей интеграции мигрантов в том или ином городе, поступают из министерства образования, а деньги на проекты по улучшению ситуации в области занятости или в жилищной сфере - соответственно от министерства труда и жилищного строительства. В то же время отдельные города, например в ФРГ, реализуют свои программы интеграции мигрантов за счет средств, выделяемых правительством той или иной федеральной земли.

В последние годы интеграционные программы финансируются и на наднациональном, общеевропейском уровне. В 2007 г. Евросоюз учредил Европейский интеграционный фонд, бюджет которого составил 825 млн. евро (1 млрд. долл. по курсу 1.23) на пятилетний срок. Учитывая, что эти средства должны были быть почти полностью распределены между 26 государствами (Дания не присоединилась к числу членов фонда), сумма довольно скромная. Для богатых стран, таких как Германия или Швеция, средства, поступающие из Брюсселя, - незначительная часть их расходов на программы интеграции, тогда как для новых членов ЕС из Восточной Европы эти деньги - единственный источник финансирования соответствующих программ. Размер финансирования пропорционален количеству проживающих на территории конкретного государства выходцев из "третьих стран" (т.е. из-за пределов ЕС),

4 Так, например, немецкое иммиграционное законодательство предусматривает выделение средств на 300-часовые языковые курсы, которым предшествует 30 часов "ори-ентационных курсов", однако во Франкфурте языковые курсы финансируются в объеме 600 часов, а на ориентацию выделяется 40 часов. См.: Handbook on Integration for Policy-makers and Рт^Ым^^. November 2004. European Communities 2004. Available at: http://www.refworld.org/ docid/4374978b4.html Accessed 06.06.2014).

а также зависит от масштабов программ интеграции, предложенных данным государством. Выражение "почти полностью" употреблено здесь неслучайно: отдельные государства получают 93% названной суммы, а оставшиеся 7% (57 млн. евро) предназначены для программ общеевропейского уровня [13, p. 77].

Ответственность за реализацию интеграционных программ европейские государства возлагают, в основном, на министерства и ведомства общего профиля, распределяя между ними конкретные направления работы. В то же время довольно распространена практика, когда задача интеграции новоприбывшего населения решается одной, специально созданной для этого структурой.

Так, в Германии интеграцией мигрантов занимаются министерство образования и науки, министерство по труду и социальным вопросам, а также министерство по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи. В рамках министерства внутренних дел существует Федеральное управление по вопросам миграции и беженцев (Bundesamt fuer Migration und Fluechtlinge, BAMF), на которое возложена основная часть работы по социальному включению мигрантов (образование, занятость, интеграционные курсы и т.д.). Бюджет BAMF в 2009 г. составлял 174 млн. евро, а в 2010 и 2011 гг. - по 218 млн. ежегодно. (Как

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком

Пoхожие научные работыпо теме «Экономика и экономические науки»