ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ В РОССИИ
КОНЫШЕВА Татьяна Александровна,
аспирантка кафедры административного и финансового права
Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), Москва. E-mail: tanya-rm@yandex.ru
Краткая аннотация: актуальность темы обусловлена тем, что в период трансформации и глобализации российской экономики и ее развития в условиях рыночных отношений, инструменты государственного регулирования приобрели совершенно новое качественное значение. Государственные закупки являются частью расходов публично-правовых образований, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения страны.
The relevance of the theme due to the fact that in a period of transformation and globalization of the Russian economy and its development in the conditions of market relations, tools of State regulation have acquired a whole new qualitative value. Government purchases are part of the cost of public-legal entities, which have a direct impact on the level of aggregate costs, output and employment level of the population.
Ключевые слова: контрактная система; государственные закупки; история государственных заказов; правовое регулирование государственных закупок.
The contract system; public procurement; history of government orders; legal regulation of public procurement.
Государственный заказ представляет собой современный инструмент регулирования экономики. Эффективное функционирование данной системы оказывает существенное влияние практически на все стороны жизнедеятельности как страны в целом, так и отдельного региона. Без знания истории вопроса невозможно определить приоритетные направления дальнейшего социально-экономического развития современной России. Изучение историко-правовых аспектов государственного заказа позволит понять предпосылки и цели проводимых реформ, определить сильные и слабые стороны системы размещения госзаказов, добиться положительной динамики правового регулирования отношений в данной сфере.
Вопрос об истории возникновения и развития государственных заказов занимает значительное место в юридической науке, и не утратила своей актуальности в современных условиях, имеет важное методологическое значение для развития отечественной юридической науки и совершенствования всего процесса государственно-правового строительства в
России. Данная проблема относится к числу наиболее дискуссионных и в то же время по существу глубоко не разработана в связи с особой сложностью.
Закупки для государственных нужд в России проводились с давних пор. Отдельные положения, связанные с размещением заказов для государственных нужд, можно обнаружить уже в массиве документов XIII в., например, в Переяславской летописи 1346 г.
Однако, по мнению многих исследователей, первое упоминание о мероприятиях, которые можно рассматривать как публичные торги в истории России, относятся к временам правления Алексея Михайловича. В Указе царя Алексея Михайловича 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей можно выделить основные элементы государственного заказа: публичность, объявленные заранее условия, поиск исполнителей. Постепенно происходит переход от волевого к экономическому подходу в отношениях между государством и поставщиками.
При Петре I впервые регламентировано
проведение публичных торгов. Важным документом того времени стал «Регламент Адмиралтейства и Верфи» 1722 г., закрепивший положение о том, что при объявлении торгов должны были сразу указываться условия подряда, время начала и окончания подачи заявок, место проведения торгов, - всё то, без чего в настоящее время немыслимо извещение о проведении процедур размещения заказов. Первые конкурсы, организованные в то время, обладали чертами, характерными и для современных торгов,- открытость и публичность проводимого отбора, публичное сообщение результатов торгов. Говоря о Регламенте 1722 г., можно сказать, что раздел этого документа, посвященный государственным закупкам для нужд флота, имел достаточно продвинутые для своего времени механизмы определения подрядчиков и поставщиков, поскольку определение победителя происходило не только по предложенной цене, но и по иным критериям. Данный документ предусматривал меры, направленные на предотвращение коррупции.
В 1775-1776 гг. была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это реформирование, получил название «Учреждение о губерниях». Данный акт предусматривал обязанность губернаторов производить закупки необходимой продукции, при возможности, у местных производителей. Таким образом, достигалась экономия на доставке товара, и стимулировалось развитие местного производства. Он долгое время определял развитие России как государственной системы. В ст. 118 данного документа были закреплены правила о государственных закупках, которые послужили отправным пунктом для подобных документов в различных ведомствах, поскольку в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и закупки государственными органами. Функция проведения торгов передавалась во вновь созданную Казенную палату.
Начало XX в. вошло в российскую историю как время невероятного экономического. Росло число отечественных предприятий, но, несмотря на развернутую Александром III политику протекционизма, участие в российском госзаказе иностранных компаний оставалось суще-
ственным - с 1903 по 1905 гг. зарубежные компании получили заказов на 306 млн. золотых рублей. Причиной этому являлось не столько низкое качество отечественных изделий, сколько сама система передачи казенных заказах недобросовестным контрагентам. Отдельную проблему для развития конкуренции представляли казенные заводы, которые имели ряд льгот. Например, освобождались от промыслового налога, не платили штрафы при простроченных заказах, а также могли себе позволить выпускать на рынок продукцию по убыточным ценам, поскольку все убытки компенсировала казна. По сравнению с частными предприятиями казенные заводы получали преимущества в распределении заказов.
Важная роль в историческом формировании и развитии института государственного заказа в России отводится «Положению о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.), которое регламентировало порядок заключения и исполнения договора с участием государства.
На протяжении двух веков, до самой революции, система конкурсного поиска исполнителей государственных заказов развивалась и совершенствовалась. Более того, конкурсная система функционировала непродолжительное время после революции, в условиях НЭПа, при смешанной экономике. Хронологически, первым актом, связанным с закупками, было Положение о государственных подрядах и поставках 1921 г. Данный документ содержал основные общегражданские положения, регулирующие отношения заказчика и поставщика по выполнению заключенного контракта. Что примечательно, каких-либо норм, связанных с процедурами закупки данный документ не содержал, однако, регламентировал вопросы ответственности сторон, устанавливая, в том числе, и уголовную ответственность недобросовестного подрядчика
С 1930 г., при переходе на плановое хозяйство, публичные торги, в основе которых лежала конкурентная состязательность, прекратились. В СССР в период существования плановой экономики государственные заказы и закупки получали статус и рассматривались как плановые задания, встроенные в общую систему планирования. Так, в советской системе хозяйствования реализация крупных государственных заказов на производство продукции, това-
ров, услуг осуществлялась через Госплан СССР и Госпланы союзных республик путем включения соответствующих показателей в государственный план экономического и социального развития, отраслевые и региональные планы и далее в планы производственных предприятий, организаций. Обеспечение субъектов производственно-экономической деятельности материально-техническими ресурсами осуществлялось через Госснаб СССР путем включения заявок потребителей этих ресурсов в планы материально-технического снабжения. Договоры, контракты между товаропроизводителями, поставщиками, потребителями заключались на основе планов. Свободные соглашения (рыночные договоры купли-продажи) допускались лишь как дополнение к плану и только для нестратегических товаров относительно небольших объемов закупок, поставок.
Истоки формирования элементов российской федеральной контрактной системы заложены в Законе РФ от 28 мая 1992 г. №2859 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Данный Закон стал первым нормативно-правовым актом в период перехода к рыночной экономике, который регулировал сферу государственного заказа. В рамках реализации вышеназванного закона Правительством РФ было принято Постановление от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». В соответствии с ним, возможным и основным способом размещения государственного заказа стал отбор поставщиков на основе конкурса, организации федеральных, региональных торгов и других мероприятий.
Закон от 28 мая 1992 г. № 2859 утратил силу с принятием Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В том же 1994 г. был принят Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), в котором § 4 гл. 30 и § 5 гл. 37 регламентируют процесс поставки товаров и выполнения работ для государственных нужд. Однако все эти документы не имели рыночного характера и не предусматривали обязательного проведения конкурсов при организации государственных закупок.
Сама процедура проведения торгов на законодательном уровне не была урегулирована. Так, назрела необходимость коренных перемен в системе размещения заказов.
Отправной точкой формирования элементов конкурсной системы при размещении государственных заказов стал Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращени
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.