УДК 342.529 ББК 67.300
К ВОПРОСУ О КОНТРОЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
V V _______
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ
Алексей Викторович ЧЕПУС, докторант, доцент кафедры конституционного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук, независимый эксперт, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов
E-mail: alexal 2004@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье проведен анализ норм российского законодательства, регламентирующих вопросы парламентской ответственности Правительства России, через призму контрольньх полномочий Государственной Думы ФС РФ. Особое внимание акцентируется на проблемах в рассматриваемой области, в числе которых: отсутствие четко закрепленной юридической процедуры контроля; противоречие правовых актов, регламентирующих данную сферу правоотношений; отсутствие как на практическом, так и на теоретическом уровнях слаженной концепции парламентской ответственности Правительства в России. В заключение предлагается авторское видение решения вышеуказанных проблем, сделаны предложения по изменению российского законодательства в соответствующей сфере.
Ключевые слова: парламент, правительство, контроль, ответственность, полномочия, процедура, закон.
Annotation. In the article there is carried out the analysis of standards of the Russian legislation through a prism of the control powers of the State Duma of Federal Assembly of the Russian Federation regulating questions of parliamentary responsibility of government of Russia. The attention is especially focused on problems in the considered area, namely: lack of accurately fixed legal procedure of control; a contradiction of legal acts of the legal relationship regulating this sphere; absence both on practical, and on theoretical levels of the put concept of parliamentary responsibility of government in Russia. In the conclusion of article author gives his vision of the solution of the above problems is offered and offers on change of the Russian legislation in the respective sphere.
Key words: parliament, government, control, responsibility, powers, procedure, law.
Реализация института контрольных полномочий парламента страны в отношении Правительства РФ выступает важнейшим элементом системы сдержек и противовесов, закрепленной ст. 10 Конституции РФ, в целях воплощения на практике принципа разделения властей. Парламентская ответственность Правительства РФ является одной из существенных конституционных гарантий и немаловажных средств обеспечения верховенства Конституции РФ.
Поэтому Федеральным законом РФ о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномо-
чиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ1 (далее — Закон о поправке к Конституции РФ) был введен институт контроля в виде заслушивания ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой ФС РФ (ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ч. 4 ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ»).
Безусловно, данная норма позволяет говорить о расширении ответственности Правительства РФ перед Федеральным Собранием только в рамках пар-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2015
ламентского контроля, но никак не в рамках парламентской ответственности Правительства в целом и отдельных его членов перед Федеральным Собранием. Кроме того, сложно вести речь и о расширении полномочий со стороны Государственной Думы ФС РФ в случае признания работы Правительства РФ неудовлетворительной. Фактически ситуация не изменилась, так как окончательное решение об отставке Правительства РФ будет принимать только глава государства, а внесенные поправки в статьи 103 и 114 Конституции РФ о заслушивании ежегодного отчета носят лишь информационный характер и не влияют на расширение правительственной ответственности перед законодательной ветвью власти.
Правительство РФ готовит ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой ФС РФ. Подготовка ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой ФС РФ, осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства РФ. Однако последствия таких отчетов не указаны.
Рассмотрение вопросов о ежегодном отчете Правительства РФ и о результатах его деятельности содержится лишь в Регламенте Государственной Думы ФС РФ2, принятом постановлением Государственной Думы ФС РФ от 25 февраля 2009 г. № 1761-5 ГД, в главе 18-13.
Перед Государственной Думой ФС РФ выступает с отчетом Председатель Правительства РФ в период весенних сессий Государственной Думы ФС РФ. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, а также высказывать свое мнение о деятельности Правительства РФ. Регламент Правительства РФ4 предусматривает необходимость дать ответ на парламентский запрос Председателю Правительства РФ устно или в письменной форме не позднее чем в 15-дневный срок со дня получения запроса или в срок, установленный нижней палатой. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям созданных в Государственной Думе ФС РФ фракций.
Предварительная работа по интересующим вопросам депутатов Государственной Думы ФС РФ, согласно Регламенту, начинается с работы фракций, которые ежегодно направляют в Комитет Государственной Думы ФС РФ по Регламенту и организации работы Государственной Думы ФС РФ вопросы о деятельности Правительства РФ.
Срок представления вопросов в Комитет Государственной Думы ФС РФ по Регламенту и организации работы Государственной Думы ФС РФ и количество вопросов от каждой фракции устанавливаются Советом Государственной Думы. Пере-
чень вопросов от фракции утверждается решением фракции. В дальнейшем Комитет Государственной Думы ФС РФ по Регламенту и организации работы проводит обобщение поступивших вопросов и формирует из них перечень о деятельности Правительства РФ и его работе за год, который направляет в Совет Государственной Думы ФС РФ. Утвержденный Советом Государственной Думы ФС РФ перечень вопросов направляется в Правительство РФ.
Как указано в ч. 3 ст. 153.3 Регламента Государственной Думы РФ, по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума ФС РФ вправе принять постановление. Проект такого постановления вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы ФС РФ по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
В Законе о поправке к Конституции РФ установлено одно из важнейших контрольных полномочий Государственной Думы ФС РФ — заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой ФС РФ, что создает видимость парламентского контроля исполнительной власти в стране.
Анализ норм регламентов Государственной Думы ФС РФ и Правительства РФ содержит норму-гипотезу, т.е. условия правовой нормы и диспозицию — само правило или модель поведения, закрепленную в норме права, но санкции, т.е. ответственности за нарушение нормы, в Законе не имеется.
В законодательных актах не предусмотрена возможность по итогам ежегодного отчета Правительства РФ признать такой отчет неудовлетворительным и инициировать процедуру парламентского расследования и применение мер конституционной ответственности.
В принятом Законе о поправке к Конституции РФ необходимо было установить взаимосвязь между признанием ежегодного отчета Правительства РФ неудовлетворительным и принятием решения о выражении недоверия Правительству РФ.
Не менее важным является и факт неопределенности нормы ч. 3 ст. 153.3 Регламента Государственной Думы, а именно, «по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности Государственная Дума ФС РФ вправе принять постановление».
Данная формулировка идет вразрез с «идеей проверки законодательства на коррупциогенность, которая зародилась в 2002 — 2003 гг.»5.
Н.В. Мамитова верно считает, что формулировка полномочий государственного органа «впра-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2015
ве» допускать возможность и того, как осуществить данное полномочие, и того, как пренебречь им. В этом случае на действие депутатов можно повлиять тем или иным образом, что, по мнению Н.В. Мамитовой, может повлечь возникновение коррупционных составляющих и нарушение конституционных основ.
Цель проведения антикоррупционной экспертизы любого правового акта (исключением не является Регламент Государственной Думы ФС РФ) — выявление в действующих нормативных правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, т.е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции6.
Утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов7 прямо в ч. 3 предусматривает корруп-циогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения: определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти тех или иных действий, а также широты дискреционных полномочий, т.е. отсутствие в Регламенте Государственной Думы ФС РФ сроков, условий или оснований принятия постановления.
В Законе о поправке к Конституции РФ не содержится ответа и на такой вопрос, как поступать Государственной Думе ФС РФ, если ежегодный отчет Правительства РФ все же не представлен. Должно ли данное действие рассматриваться как конституционное правонарушение и влечь признание работы Правительства РФ неудовлетворительной и, соответственно, порождать процедуру выражения недоверия Правител
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.