Конституционное и муниципальное право
К ВОПРОСУ О МЕСТЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВА
КРЫЛОВА Валентина Николаевна,
судья Тверского областного суда, г. Тверь. E-mail: mityagins@rambler.ru
Краткая аннотация: отталкиваясь от понятия «самоуправление» автор делает вывод о структуре, компетенции и принципах формирования системы местного самоуправления в РФ.
Basing on the «self-government» concept the author concludes about the structure, competence and principles of the system of local self-government in the Russian Federation.
Ключевые слова: местное самоуправление; реализация принципа самоуправления; структура местного самоуправления в РФ.
Local government; the implementation of the principle of self-government; the structure of local government in the Russian Federation.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает конституционные гарантии судебной защиты прав местного самоуправления. Эти гарантии занимают особое место в системе конституционных гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления в демократическом правовом государстве.
Степень развития самоуправления зависит и от избирательной системы: чем меньше различных ограничений установлено в части реализации гражданами активного избирательного права (имущественного, возрастного цензов, ценза оседлости и др.), тем эффективнее проявляется в ходе выборов принцип самоуправления. На уровень развития самоуправления оказывает влияние и тип избирательной системы. Считаю, что мажоритарная избирательная система меньше соответствуем потребностям самоуправления, чем пропорциональная. В то же время пропорциональная система снижает возможности выдвижения независимых кандидатов по территориальному принципу, то есть собственно от местных сообществ. Поэтому идеальным представляется разумное сочетание элементов этих двух систем.
Если говорить о самоуправлении как об управлении гражданами своими делами, то механизм реализации этого принципа в деятельности властных органов налач складываться еще в
1
Древнем Риме и, как показывает опыт, в значительной степени зависит от характера и форм обратной связи их с гражданами, от того, как граждане могут повлиять на принимаемые ими решения с помощью наказов, петиций, устных и письменных обращений, референдумов, всенародных и народных обсуждений и т.д. Отсутствие развитой системы этих отношений может привести к превращению рассматриваемых органов в прямую противоположность своему предназначению.
Как известно, в основе деления властных органов на типы лежит принцип разделения властей. Представительные органы; власти являются самоуправленческими по своей природе и предназначению, поэтому они в наибольшей степени соответствуют потребностям самоуправления как всего народа, так и местных сообществ. Степень развития самоуправленческих начал в органах исполнительной власти общей компетенции зависит, в первую очередь, от способа их формирования. На местном уровне используется два способа: выборы и назначение. Не секрет, что избираемый населением орган исполнительной власти в большей степени ориентирован на удовлетворение потребностей населения и решение вопросов местной жизни, чем назначаемый вышестоящим органом.
1 Горбунов М.А., Рассолов М.М. Римское право. Учебник. М.: Юнити, 2015.
Однако из этого вовсе не следует, что назначение во всех случаях плохо, а выборы -хорошо. Зависимость здесь несколько сложнее. Не вдаваясь в подробности, заметим лишь, что местные органы исполнительной власти общей Конституционное и муниципальное право
суда принцип местного самоуправления, тем эффективнее и беспристрастней он работает.
Таким образом, можно сделать вывод, что степень реализации принципа самоуправления в деятельности властных органов зависит от вида органа, его функций, порядка фор-
компетенции имеют двоякое назначение. С одной стороны, в их задачу входит решение вопросов местного значения, в том числе, исполнения решений местных органов представительной власти, с другой - исполнение законов и других решений вышестоящих органов власти. Таким образом, если эти органы будут целиком зависеть от воли граждан, образующих местные сообщества, как в вопросах их избрания, так и смещения, окажется разорванной вертикаль исполнительной власти, что неизбежно приведет к неудовлетворительному решению общегосударственных задач на местном уровне. Поэтому представляется целесообразным сочетание двух способов формирования указанных органов на уровне местного самоуправления. Здесь уместно напомнить о французском опыте, сочетающем выборность местных органов исполнительной власти населением данной территории с правом вышестоящего органа исполнительной власти сместить избранное должностное лицо| в случае неудовлетворительного выполнения им своих обязанностей по отношению к государству, в случае нарушения им закона или по требованию населения. По нашему мнению, именно таким образом можно сочетать местные и общегосударственные интересы. Однако самоуправленческие начала в деятельности органов исполнительной власти в силу специфической их природы проявляются в меньшей степени, нежели в работе органов представительной власти.
Например, одним из достижений советского социалистического строя считалась выборность судей. Но если исходить из предназначения этих органов власти - осуществления правосудия, то деятельность этих органов не только не может, но и не должна быть связана с интересами местных сообществ. Наоборот, одной из реальных мер, направленных на обеспечение независимости судей, должны стать защита их от влияния населения и необходимости отстаивания частных, в том числе местных интересов. Иными словами, чем меньше влияет на деятельность
мирования и взаимоотношений с населением.
Европейская хартия местного самоуправления1 определяет понятие местного самоуправления как «право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел» (ст. 3).2 Попытаемся отграничить понятие местного самоуправления от других его видов. Но прежде обратимся к анализу взглядов отечественных ученых-юристов на содержание этого института.
Крупнейший специалист в области земского управления середины XIX в. князь А.И. Васильчиков писал, что «самоуправлением называется такой порядок, при коем местные дела и должности замещаются местными жителями -земскими обывателями». Противоположный ему государственный порядок, или, как его называл автор, «приказной или бюрократический», характеризовался им так: «Те же дела и должности поручаются сторонним людям, не вследствие принадлежности их к той местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства».
Иначе говоря, А.И. Васильчиков полагал, что назначаемые правительством чиновники будут агентами государственных интересов, противниками решения местных проблем. Очевидно, для России середины XIX в. такое мнение соответствовало действительности. Однако не следует забывать, что А.И. Васильчиков был горячим сторонником земских реформ и противником государственно-бюрократических учреждений Российской Империи.3 Нетрудно заметить, что, несмотря на определенную логику, присутствующую в рассуждениях ученого, он ограничился лишь ха-
1 Подписана в Страсбурге 15 октября 1985 г. Для России этот акт не является общепризнанным в силу того, что он не подписан ею, поскольку на момент подписания она не являлась, как того требовалось, членом Совета Европы.
2 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 7.
3 Там же. С. 7.
рактеристикой внешних признаков понятия, не затронув его внутренних содержательных свойств.
Еще один крупнейший специалист российской государственно-правовой науки Б.Н. Чичерин в своих ранних работах, напротив, придерживался отрицательных оценок местного самоуправления: «Местное самоуправление яв-ля-
ется преимущественно поприщем для аристократии и развивается там, где владычествует последняя. Напротив, преобладанием средних классов местное самоуправление теряет свое существенное значение и открывается обширное поле для других путей. Корпоративная организация заменяется соединением свободных сил»1. Местное самоуправление в период позднего средневековья действительно имело бюрократический характер и находилось под значительным влиянием правящего класса. Однако вывод о том, что «корпоративная организация заменяется соединением свободных сил», требует подробного рассмотрения. Соединение свободных сил, видимо, представляет собой реализацию права граждан на объединение для удовлетворения своих общих интересов и целей.
В Российской Федерации правосудие осуществляется только судом, который правомочен объективно и независимо от какого бы то ни было влияния, на основе конституции и закона, а также установленных законом процедур решать споры о нарушенном праве.2
Вопрос взаимоотношений государства и местного самоуправления не исчерпывается рассмотренными выше внешними признаками. Необходимо проанализировать сущность местного самоуправления, его предназначение и место в жизни общества. К сожалению, в условиях господства советской теории народного представительства, исключавшей деление органов власти на государственные и негосударственные, такой подход был невозможен.
В зарубежной литературе функционирование системы местного самоуправления обычно рассматривается как децентрализация
1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. СПб., 1868. С. 527.
2 Щепачев В.А. Институт судебной защиты местного самоуправления [Электронный ресурс] / В.А. Щепачев. Режим доступа: http://www.romanovaa.ru/localgov-theory-institution, свободный.
и деконцентрация власти. При этом под децентрализацией понимается передача центром отдельных полномочий местным выборным органам, а под деконцентрацией - делегирование полномочий назначаемым из центра органам местной администрации.
Необходимость подобных действий ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2015. № 2(122)
Х.Ф. Алдерфер (Пенсильванский университет, США), объяснял тем обстоятельством, что «ни одной страной невозможно
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.