К ВОПРОСУ О МЕСТЕ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СТРУКТУРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
МЕХАНИЗМА И ПРАВОВЫХ ФОРМАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
А.В. Гоголевский
В статье представлена точка зрения автора на место прокуратуры в структуре государственного механизма. Кроме того, автор раскрывает правовые формы взаимодействия прокуратуры с другими органами государственной власти.
Ключевые слова: прокуратура, структура государственного механизма, органы государственной власти, взаимодействие, конституционное регулирование, место прокуратуры, структура государственной власти.
Прежде всего, следует обратить внимание на то, что основным, базовым элементом, позволяющим максимально глубоко исследовать правовой статус прокуратуры Российской Федерации, является ее место в структуре государственного механизма, формы взаимодействия с различными ветвями государственной власти.
Конституционное регулирование вопросов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации осуществляется преимущественно положениями ст. 129, включенными в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура».
Федеральным законом о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 № 2-ФКЗ в текст Конституции Российской Федерации был внесен ряд изменений: изменилось название гл. 7 с «Судебная власть» на «Судебная власть и прокуратура»; законодатель ограничился закреплением на конституционном уровне лишь системного построения прокуратуры Российской Федерации, обозначив порядок назначения на должность про-
куроров всех уровней и видов системы прокуратуры Российской Федерации; изменился порядок назначения на должность заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, а также прокуроров субъектов Российской Федерации. Освобождение от должности данных должностных лиц прокурорской системы осуществляется единолично Президентом Российской Федерации; законодатель отказался от упоминания в тексте Конституции Российской Федерации понятия прокуратуры Российской Федерации и ее основных принципов организации и деятельности: законности, единства и централизации.
По-прежнему остаются без четкого законодательного ответа множество вопросов, касающихся правового статуса прокуратуры. Внесенные в Конституцию Российской Федерации изменения позволяют сделать вывод о недостаточности правового регулирования организации и деятельности прокуратуры как важнейшего правоохранительного органа государства.
Неразработанный конституционный аспект в правовой теории приводит к следующим выводам: во-первых, четкое закрепление места прокуратуры Российской Федерации в государственном механизме положит конец многочисленным спорам и дискуссиям, которые подрывают ее авторитет как одного из важнейших государственных органов (системы органов); во-вторых, точное обозначение местоположения данной системы в государственном механизме будет иметь ключевое значение для определения сущности деятельности прокуратуры в целом; в-третьих, неразрешенность обозначенной проблемы влечет за собой серьезные последствия как для функционирования всех правоохранительных органов, в частности, так и для общества, вообще.
Попытки разрешения этого вопроса на протяжении длительного времени рождали множество споров и разногласий. В результате в современной академической дискуссии о государственно-правовом месте прокуратуры разброс мнений весьма существенный - от отнесения ее к определенной ветви власти до отрицания государственного характера. Такая неопределенность статуса прокуратуры вносит нестабильность в процесс осуществления возложенных на нее полномочий, уменьшает эффективность защиты прав субъектов общественных отношений, предупреждения и пресечения правонарушений.
По мнению В. Красюкова «... прокуратура не входит ни в одну из трех ветвей власти, является самостоятельной ветвью власти. Ее можно назвать надзорной властью. Сюда же входят и другие надзорно-контрольные орга-
ны: например, Центробанк, Счетная палата. Но среди всех органов надзорной власти прокуратура имеет доминирующее значение» [1, с. 13]. В свою очередь, В.Е. Чиркин отметил, что «... идет «отпочкование» новой ветви власти - контрольной. Этот процесс еще не завершен: во многих странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поисков» [2, с. 17].
Аналогичных взглядов придерживаются А.И. Бойко и С.Н. Фридинский, считающие, что «. прокуратура - особая ветвь власти в стране, обеспечивающая гражданский мир и безопасность граждан через единообразие права» [3, с. 55]. Представляется, что обозначенная позиция спорна, ибо прокурорский надзор и государственный контроль за законностью - совершенно различные государственные функции, которыми наделены различные по своему положению в государственно-правовой системе институты государства. По этой причине представляется принципиально неверным называть прокурорский надзор высшей, специфической формой государственного контроля, его разновидностью или, иначе говоря, контрольной властью.
Учитывая уникальность прокуратуры Российской Федерации, идея формирования самостоятельной надзорной ветви власти кажется привлекательной, однако основная трудность в ее реализации на практике состоит в том, что успешное претворение в жизнь данного предложения в современном государственном устройстве вряд осуществимо, прежде всего, в силу прямого закрепления в ст. 10 Конституции Российской Федерации трех ветвей государствен-
ной власти - законодательной, исполнительной, судебной.
Таким образом, изложенные суждения, отражающие точку зрения о необходимости изменения Конституции Российской Федерации посредством включения в ст. 10 указания на четвертую ветвь власти - прокурорскую, позволяют заключить, что позитивной доминантой в их рассуждениях выступает попытка теоретического обоснования независимости прокурорской ветви власти во взаимоотношениях с другими ветвями власти.
Во многом сходная точка зрения отображается в утверждении, что система разделенных властей, наряду с законодательной и исполнительной, включает в себя «правоохранительную власть», ветвями которой являются судебная и прокурорская.
Эта позиция спорна в том смысле, что в настоящее время вызывает неоднозначные оценки, традиционно сложившееся положение об отнесении судов к правоохранительным органам, именно в этой связи постановка вопроса о правоохранительной власти, в состав которой, наряду с прокурорской властью входит судебная, противоречит понятию органов судебной власти, которая по действующему законодательству не относится к правоохранительным органам [4, с. 53, 55].
Прокуратура в силу закона является носителем административно-властных полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение уголовных наказаний. Это обстоятельство нередко служит основанием для
формирования тенденции сближения прокуратуры и исполнительной ветви власти.
Качественно-содержательная характеристика обозначенной ветви власти, а также деятельности органов прокуратуры не позволяет согласиться с приведенной позицией, аргументируя это, прежде всего, тем, что в ст. 10 Конституции Российской Федерации прокуратура как носитель (часть системы исполнительных органов) исполнительной ветви власти отсутствует. Кроме того, из самого содержания конституционных норм следует, что прокуратура Российской Федерации не может относиться к органам исполнительной власти. Статья 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Органы прокуратуры, действующие на территории субъектов Федерации, являются органами (звеньями) единой централизованной системы органов прокуратуры.
Прокуратура Российской Федерации взаимодействует с органами исполнительной власти как самостоятельный государственно-правовой институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. При этом прокурорскому надзору не присущ ни один из признаков исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов этой ветви власти целиком входит в предмет прокурорского надзора.
Следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной ветви государственной власти, ибо является специальным органом государства, созданным, прежде
всего, для выполнения основной функции - надзорной. Попытка отнести прокуратуру к исполнительной ветви власти (впрочем, так же, как и к какой-либо другой) не состоятельна, ибо в этом случае исполнительная власть станет главенствующей, следовательно, нарушится равновесие в системе разделения властей. Во многом по этой причине столь жаркие дискуссии вызывают предложения по поводу передачи «общенадзорных» полномочий прокуратуры Министерству юстиции Российской Федерации. (Причем в качестве примера нередко приводится прежний опыт России, именно России дореволюционной, где имело место быть совмещение в одном лице должностей Министра юстиции и Генерал-прокурора.)
Выступая против «прозападных» ориентиров, верным представляется мнение А.И. Рыбчинского, согласно которому: «... в дореволюционной России, являвшейся монархией, никакой речи не могло идти о разделении властей, поскольку и министерства, и суды, и прокуратура являлись органами власти монарха. . создавать некий правоохранительный «монстр» в системе исполнительной власти - Министерстве юстиции Российской Федерации вряд ли целесообразно» [5, с. 21-22]. Кроме того, прокуратура не может являться сегментом исполнительной ветви власти, так как обозначенный правоохранительный орган государства, не исполняет законы, а надзирает за их исполнением, иными словами, уже в силу наличия этой функциональной обязанности нельзя ставить прокуратуру на одну ступень с органами исполнительной власти, более того, надзорные пол-
номочия прокуратуры распространяют сферу своей деятельности также и на министерства, являющиеся органами исполнительной власти.
Некоторые ученые утверждают, что прокуратура Российской Федерации должна стать частью судебной ветви власти.
Анализ особенностей взаимодействия прокуратуры и судебной ветви вл
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.