К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
ОЧИР-ГАРЯЕВА Ирина Калиновна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Калмыцкого государственного университета. E-mail: kalinovna7@yandex.ru
Статья публикуется при поддержке РГНФ.
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы становления и развития политико-административной системы Российского государства, характеризуются факторы, определившие ее особенности и заметно повлиявшие на правовое положение населения национальных регионов.
The article considers the establishment and development of the political and administrative system of the Russian state. One views upon the factors that determined its characteristics and significantly affected the legal status of the population of the ethnic regions.
Ключевые слова: региональное управление; политико-административная система; при-родно-географическая среда; этносоциальный фактор.
Regional government; political-administrative system; natural and geographical environment; ethno social factor.
Процессы становления и эволюции политико-административной системы многонационального Российского государства определялись целым рядом объективных и субъективных причин. Преобладающее значение среди них имели природно-географические, общеисторические и этносоциальные факторы.
Отечественные ученые традиционно придавали географическому фактору большое значение в оформлении политического ядра Русского государства на Восточно-Европейской равнине. При этом исследователи, обратили внимание на особую роль природных условий в становлении российской государственности.1
Присоединение к России новых территорий и их колонизация зачастую проходили по речным и отчасти морским путям. Крупные реки становились границами новых политико-административных образований, а горные хребты и моря - пограничными рубежами с сопредельными странами.2
Природно-географическая среда влияла и на особенности местного территориально-
1 Цамутали А.Н. Борьба течений в русской историографии во второй половине XIX в. М., 1977. С. 102
2 История Дальнего Востока СССР с древнейших времен до наших дней. М., 1989. С. 363
административного устройства. Последнее определялось протяженностью земледельческих районов и сетью оросительных каналов. В этом аспекте показательна и определенная зависимость административного устройства от средств коммуникации и размеров соответствующих территориальных единиц. При их обширности и удаленности от центра органы местной власти оказывались либо рассредоточенными, либо без эффективного государственного контроля.3
В определенной степени заметно влияние географической среды и на функции административных, в особенности провинциальных учреждений. При этом, чем больше по территории была та или иная административная единица, тем более широкими полномочиями наделялись местные властные инстанции.4 Потребность в расширении их функций была продиктована многими причинами, из которых наиболее важными являлись огромные расстояния и отсутствие мобильных средств коммуникации (транспорта и связи).
Административная система зависела
3 Маркова И.Б. Управление Сибирью в 20-60-х гг. XIX в. Новосибирск, 1985. С. 14.
4 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. С. 24.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2015. № 1(121)
также от экономического фактора, но его воздействие не было однозначным в продолжительном многовековом процессе. Исключительно прагматические интересы не играли доминирующей роли на первоначальных этапах образования Российской империи. Так, например, даже выгоды от сибирской пушнины и золота «уступали» внешнеполитическим целям государства. Поэтому исследователи видели в этом принципиальное различие между российской и европейской политикой, направленной, прежде всего на «обогащение метрополии за счет заводимой колонии».1
Образование новых государственных и административных границ повлекло за собой определенные этносоциальные последствия. Население присоединенных регионов, в особенности южных и восточных территорий, в ходе разграничения с соседними государствами, оказалось раздробленным. Однако, следует отметить, что в рамках единой империи шли и интеграционные процессы, сложились новые этнические территории, сформировалось общность разрозненных прежде политически и экономически народов и групп населения.
Этносоциальный фактор, несомненно, сказался на становлении и развитии политико-административного устройства национальных регионов, хотя его реальное воздействие проявлялось больше в завуалированной форме, поскольку российская административная система опиралась в большей степени не на этнический, а территориальный принцип.
Характер и национальный состав аппарата регионального управления зависел от традиций местной государственности, уровня развития правовых и других норм общественной жизни. Существенное значение имело также геостратегическое, внешнеполитическое и социально-экономическое положение того или иного региона. Российские власти уделяли, особенно на переходных этапах становления региональной системы управления, большое внимание обеспечению военной безопасности, сбору налогов и выполнению прочих административных функций. Для этого они привлекали обычно представителей местной знати. Знаменательно,
1 Макшеев А.И. Военно-статистическое обозрение Российской империи. СПб., 1867. С. 45.
что в начале XIX в. в ряде городов Закавказья при избрании депутатов в магистраты учитывалась необходимость равного представительства для населявших их разных национальностей.
Влияние этносоциального фактора на административное устройство окраин имело свои региональные особенности, в частности, в зависимости от времени и условий вхождения того или иного края в состав России. Традиционно на ранних этапах становления государственности регионы просто включались в общероссийскую политико-административную систему. После завоевания, например, Поволжья на коренное «инородческое» население (татар, чувашей, мерян, черемисов, вотяков) была распространена та же управленческая практика, которая существовала в центральных областях России. Местная аристократия приравнивалась к служилому русскому сословию. Но в начале XVIII в. права эти были несколько ограничены: инородческая знать могла владеть землями с «сидящими» на них православными крестьянами лишь при условии принятия христианства.2
Этносоциальный фактор наиболее заметно проявлялся при чрезвычайных ситуациях, что нередко серьезно отражалось на местной административной системе. Так, например, крестьянское восстание 20-30-х гг. XIX в. в Закавказье, вызванное социальной и налоговой политикой царских властей привело к обновлению законодательства по управлению данным краем. Взамен устаревшей военно-комендантской формы правления была введена система административного деления на губернии, уезды и участки.3 Возрастание роли этносоциального фактора наблюдалось при изменениях политико-административных принципов управления в национальных окраинах. Особое значение при этом имело введение земства и других форм местного самоуправления в полиэтничных регионах.
Другой формой проявления этносоциального фактора в национальных регионах явилось развитие нового слоя «инородческой» бюрократии. Общей тенденцией правительственной политики на местах было привлечение эли-
2 Фирсов Н. Инородческое население прежнего Казанского царства в новой России до 1762 г. и колонизация Закамских земель в это время. Казань, 1863. С. 2.
3 Мильман А. Политический строй Азербайджана в XIX - начале XX вв. Баку, 1966. С. 79-82.
ты коренного населения окраин к административному управлению.
Процесс образования многонационального Российского государства сопровождался постепенным формированием нового кадрового чиновничества. Разумеется, господствующее положение в региональном управлении занимала русская военная и гражданская администрация. Но потребность в тесных повседневных контактах с коренными жителями обусловливала необходимость привлечения к управлению местной знати.
Царское правительство старалось проявлять определенную гибкость в своей административной политике в национальных регионах страны. Вопреки довольно распространенному мнению, ставка делалась не только и не столь-
ко на военную силу, а прежде всего на правовое регулирование местной системы управления. Особое значение это имело в окраинах с многонациональным составом населения.
Вместе с тем следует отметить, что подобная политика носила довольно непоследовательный и противоречивый характер. Самодержавие не заботилось, как правило, о совпадении административно-территориального устройства окраин с реальной картиной расселения коренных народов. Поэтому нередко части одного и того же этноса оказывались в разных воеводствах, губерниях, волостях. Отсутствие фактического соответствия между национальным и территориальным строем объективно укрепляло государственное единство, но создавало и определенную почву для недовольства местных народов.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.