ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2013, № 4, с. 5-12
== ДИСКУССИИ И ОБСУЖДЕНИЯ
К ВОПРОСУ О СЛУЖЕБНОМ ПРАВЕ © 2013 г. Алексей Алексеевич Гришковец1
Краткая аннотация: в статье рассматривается и критически оценивается идея служебного права. Annotation: the article shoves and critically estimates idea of Service Law.
Ключевые слова: государственная служба, служебное право, отрасль права, административно-правовой институт.
Key words: state service, Service Law, branch of law, institute of administrative law.
В середине 90-х годов ХХ в., когда в России только еще разворачивалась реформа государственной службы, стало постепенно складываться законодательство и, как следствие, оживилась, главным образом среди ученых-администрати-вистов, научная дискуссия относительно будущего отечественной государственной службы. Ю.Н. Стариловым была выдвинута весьма революционная даже для того бурного времени идея формирования такой новой для России отрасли права, как служебное право (право государственной службы)2. По его мнению, служебное право - это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации государственной (муниципальной) службы, установления правового статуса государственных (муниципальных) служащих, практического функционирования государственной (муниципальной) службы с целью обеспечения деятельности как самих государственных (муниципальных) служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной (муниципальной) администрации3. Рассуждая о предмете служебного права, ученый в ходе своих исследований делает далеко идущий вывод: "Можно считать справедливым утверждение, что предметом служебного права является государственная служба". Даже "можно допустить, что предметом служебного права является также осуществление кадровой политики в государственных органах", причем не только в них, но и в "муниципальных об-
1 Доктор юридических наук, профессор (E-mail: etica@duma. gov.ru).
2 См.: СтариловЮ.Н. Государственная служба в Российской Федерации (Теоретико-правовое исследование). Автореф. дисс. ... доктора юрид. наук. Саратов, 1996. С. 30-32.
3 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 352, 353.
разованиях, государственных учреждениях и организациях"4.
Таким образом, Ю.Н. Старилов не сводит служебное право (право государственной службы) исключительно к правовым нормам, т.е., по сути, - к законодательству по принципу "есть законодательство о государственной службе - есть служебное право", но предлагает взглянуть на это заметно шире и глубже. Возражать против этого вряд ли уместно. Позиция вполне правильная. Однако именно такой подход и позволяет усомниться в существовании в современной России служебного права (права государственной службы), так, как его понимает сам Ю.Н. Старилов, т.е. в широком смысле. Авторское понимание проблемы сводится к тому, что служебное право если и может существовать в стране, то лишь тогда, когда в ней сложилась государственная служба определенной модели, которой должны быть присущи некоторые характерные признаки. Подробнее о них будет сказано ниже.
Если говорить о дальнейшей научной разработке идеи Ю.Н. Старилова о служебном праве, то в 90-е годы она имела последователей среди отечественных ученых-административистов (хотя и не слишком многочисленных), которые приняли ее и в дальнейшем оперировали ею в своих научных трудах. Так, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский однозначно солидаризировались с Ю.Н. Стариловым и признали служебное право в качестве новой отрасли российского права5. Аналогичную позицию занял и Ю.Р. Догадай-ло6. Правда, далеко не все ученые-юристы в тот
4 Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 34.
5 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. Учеб. для юрид. вузов. М., 2003. С. 55-62.
6 См.: Догадайло Ю.Р. Служебное право. Учебный практикум, нормативные правовые акты, образцы документов. Ростов-н/Д., 1998. С. 2.
период восприняли ее однозначно. Например, Ю.А. Тихомиров изначально оценил ее весьма сдержанно. По его мнению, такое предложение (служебное право как самостоятельная отрасль права. - А.Г.) явно преждевременно, ибо развитие государственной службы как комплексного института административного и трудового права еще не достигло степени зрелости. Его органическая связь с "материнскими отраслями" не дает пока надежд на выделение, тем более в отрасль права7. Конечно, в 1998 г. всестороннюю и объективную оценку идеи служебного права дать было сложно, так как реформа государственной службы только набирала обороты, и пути ее развития не были до конца ясны, да и законодательство находилось еще в зачаточном состоянии. Однако уже в 2008 г., т.е. спустя 10 лет после первоначального высказывания, Ю.А. Тихомиров своего мнения не изменил и слово в слово повторил прежнюю позицию по вопросу о служебном праве8. При этом сам Ю.А. Тихомиров придерживается институционального взгляда на государственную службу. Он рассматривает институт как структурно-нормативный способ осуществления исполнительной власти. Иными словами, это не только структурное установление, но и система правил деятельности. Ученый специально выделяет в числе видов институтов государственную службу9.
Нельзя не отметить, что со временем претерпела изменения и позиция самого Ю.Н. Старилова относительно служебного права. Так, спустя без малого десятилетие, рассуждая о том, что происходит с институтом российской государственной службы, он уже не был столь категоричен, как в 1996 г., когда однозначно высказывался о служебном праве (праве государственной службы) не иначе, как об "отрасли российского права". Государственная служба, уже в 2004 г. пишет Ю.Н. Старилов, - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения государственного управления". При этом в условиях стремительно развивающегося законодательства, по его мнению, не только не потеряла актуальности и значимости, но даже укрепилась идея выделения из структуры административного
7 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 308, 309.
8 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2008. С. 268.
9 См.: Тихомиров Ю.А. Современная теория административ-
ного права // Гос. и право. 2004. № 11. С. 13.
права такой подотрасли, как служебное право10. Как видно, ученый однозначно рассматривает государственную службу не иначе, как административно-правовой институт, и только потом оговаривается, что именно идея выделения служебного права как подотрасли административного права не потеряла актуальности и значимости. Следовательно, служебного права, как такового, еще нет, а есть только лишь "актуальная идея". Напротив, в середине 90-х годов служебное право подавалось Ю.Н. Стариловым не иначе, как не вызывавшая каких-либо сомнений данность, реально существующая, причем даже не подотрасль, а именно самостоятельная отрасль российского права со своим предметом и методами! Таким образом, определенный радикализм взглядов ученого середины 90-х годов спустя восемь лет сменился более сдержанной и осторожной позицией зрелого ученого. Эволюция взглядов Ю.Н. Старилова свидетельствует, что сам основоположник служебного права в России подверг глубокой ревизии свои прежние взгляды и более не считает служебное право ни подотраслью административного права, ни тем более самостоятельной отраслью российского права.
Очевидно, что наиболее объективный и универсальный критерий оценки продуктивности и жизнеспособности тех или иных идей - это, конечно же, время. После выдвижения Ю.Н. Ста-риловым идеи формирования служебного права прошло уже более 15 лет, и, думается, пришла пора всесторонне оценить ее с позиции результатов реформы государственной службы двух последних десятилетий, нынешнего состояния государственного аппарата нашей страны.
Следует отметить, что идея служебного права, которая была введена в оборот Ю.Н. Стариловым в середине 90-х годов, несмотря на показанную выше трансформацию его собственных взглядов, успела "пустить корни" на ниве российской юриспруденции. Причем, своеобразное "второе дыхание" она получила уже во второй половине "нулевых годов", когда государственная служба вступила в стадию системного реформирования, и до сих пор имеет (пусть и немногочисленных) последователей среди отечественных ученых-юристов. Условно их можно разделить на две группы. К первой относятся те, кто рассматривает служебное право в качестве самостоятельной отрасли права. Ко второй - те, кто считает служебное право подотраслью права. Наконец, часть
10 См.: Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом государственной службы? // Журнал росс. права. 2004. № 9. С. 13.
ученых стоит на позиции, что государственная служба является только лишь институтом. При этом сторонники последней точки зрения заметно разнятся во взглядах на природу и содержание данного института. Рассмотрим указанные концептуальные подходы подробнее.
Сторонники первой точки зрения строго придерживаются ранних идей Ю.Н. Старилова, высказанных им в середине 90-х годов. Так, ростовский нотариус И.А. Дякина, защитившая в 2007 г. в Ростовском юридическом институте МВД России докторскую диссертацию на тему "Служебное право как комплексная отрасль права", предприняла в своей работе попытку обоснования самостоятельности служебного права в качестве "новой отрасли российского права, имеющей комплексный характер"11.
Конечно, современное российское право само по себе не статично. Более того, в условиях глобализации и интеграции российской экономики в мировое хозяйство развивается весьма динамично. Но даже с учетом происходящих в нем изменений появление новой отрасли - это всегда заметное событие, которое если и случается, то не часто. И здесь хотелось бы обратиться к мнению известного отечественного цивилиста Е.А. Суханова. Рассуждая о новых явлениях в праве, он обратил внимание и критически отнесся к попыткам выдвижения различных скороспелых, с его точки зрения, теорий, авторы котор
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.