К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ВОЕННОГО ВРЕМЕНИ
И.В. Понкин, доктор юридических наук
Статья посвящена комплексному исследованию особенностей публичного (государственного/муниципального) управления в условиях войны. Показано, как видоизменяется непосредственно система государственного управления в условиях военного времени. Показаны дистинктивные характеристики условий военного времени, существенно значимые для организации и реализации государственного управления, а также показаны дистинктивные характеристики системы государственного управления в условиях военного времени. Даны классификации детерминантов специфики условий военного времени для государственного управления, а также описания стратегических подходов в государственном управлении в условиях военного времени и применяемых инструментариев.
Ключевые слова: публичное управление, государственное управление, муниципальное управление, условия военного времени, инструменты публичного управления, теория публичного управления, административное право, чрезвычайное государственное управление.
На встрече с офицерами, назначенными на высшие командные должности, 31 октября 2014 года Президент Российской Федерации В.В. Путин обоснованно отметил, что «мир XXI века не стал ни более стабильным, ни более безопасным. Прежние угрозы никуда не исчезли, никуда не делись, а в ряде регионов положение дел обострилось... Не прекращаются попытки нарушить сложившийся стратегический паритет. Арсеналы ведущих стран развиваются и совершенствуются. Как вы знаете, на сентябрьском саммите НАТО, например, его руководство открыто заявило о предстоящем наращивании военных возможностей альянса. Вместо коллективного, цивилизованного решения международных проблем в ход всё чаще и чаще идут силовые, экономические, информационные рычаги давления» [1].
В этих условиях приобретает особое звучание вопрос о проектировании особых подходов в государственном управлении в специфических условиях, прежде всего - в условиях военного времени.
При этом, согласно ч. 1 ст. 8 bis3 Римского статута Международного уголовного суда (ред. от 11.06.2010) [6], для целей данного Статута «преступление агрессии» означает «планирование, подготовку, инициирование или осуществление лицом, которое в состоянии фактически осуществлять контроль или руководство над политическими или военными действиями государства, акта агрессии, который в силу своего характера, серьезности и масштабов является грубым нарушением Устава Организации Объединенных Наций».
То есть «условия военного времени» могут быть различными, включая и какой-то набор ситуаций, предшествующих военному конфликту и связанных с осуществлением планирования актов агрессии и непосредственной подготовки к таковой.
Опыт Второй мировой войны отчетливо высветил на примере ряда государств, принявших в ней участие, ключевые аспекты стратегий органов государственного управления в условиях военного времени. Многочисленные военные конфликты с 1945 года по настоящее время, «холодная война», события в Донецкой Народной Республике и Луганской Народной Республике в 2014-2015 гг. так же дали обильную пищу для научного осмысления рассматриваемого круга вопросов.
Учитывая многообразие и специфику современных и перспективных военных конфликтов, в том числе тайных операций, эта линейка ситуаций становится достаточно широкой. «Война - это не просто кто кого перестреляет. Война - это кто кого передумает», - писал русский писатель Борис Васильев, и эти слова, как нельзя лучше описывают современные войны. Но война - это также и состязание систем государственного управления и экономик противоборствующих сторон. Поэтому война - это крайне экстремальные условия для функционирования системы государственного управления.
Война представляет собой, - пишет А.И. Жучков, - максимальное отклонение от нормы в развитии социально-политических процессов, является чрезвычайным условием и источником возникновения совершенно чрезвы-
чайной ситуации, настоятельно требует от государства регулирующего вмешательства в общественную жизнь, в свою очередь война тотальная ... требует тотального управленческого вмешательства государства во все сферы жизни общества [2].
Пол Эддисон называл период войны для государственного управления «эпохой крови, тяжелого труда, слез и пота» [3].
В условиях военного времени перед системой государственного управления ставится стратегическая задача мобилизации ресурсов на обеспечение ведения войны.
В Докладе Экономической службы разведки Лиги Наций от 1942 года было отмечено, что в военное время «контроль потребления является необходимым условием ... [для] эффективной мобилизации ресурсов для военных целей» [5].
Но это, понятно, не единственная особенность.
Представляет существенный интерес то, как именно видоизменяется непосредственно система государственной администрации и государственного управления в условиях военного времени.
Понятно, что такие особенности могут и будут существенно разниться от государства к государству и зависеть от глубины, масштабности и активности военного конфликта, от его фазы, от того, ведутся ли боевые действия государством на своей территории или за пределами своих границ.
В условиях военного времени государственное управление характеризуется определенной степенью коопе-ративности, т. е. широко реализуется тесное сотрудничество национальных, региональных и местных органов госу-
дарственной власти, в частности - в реализации некоторых инструментов государственного управления, таких как, например, нормирование потребления имеющихся ресурсов. Такую характеристику государственного управления в военное время впервые отметил и описал Фрэнк Бэйн, который указывал в своих исследованиях, что в военное время практически создавалась новая система государственного управления, которую он назвал кооперативной. Основной ее характеристикой является контаминация полномочий и размытие границ во взаимоотношениях между центральными органами государственной власти, региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления [4, с. 428].
Наиболее четко такая ситуация прослеживалась в США в 1940-е годы. К ключевым ее особенностям относят следующие:
• тенденция усиления и углубления централизации полномочий по контролю за деятельностью органов местного самоуправления и постепенный переход таких полномочий в максимальной степени к центральным (общенациональным, федеральным) органам государственной власти, что вело к падению эффективности решения многих проблем, возникающих на местном уровне;
• прогрессирующий рост объемов полномочий органов государственной власти при возрастании недопонимания населением функций центральных, региональных и местных органов власти, что создавало определенные проблемы в дальнейшем;
• подрыв демократических основ государственного управления с ростом указанных выше проблем;
• значительное редуцирование межведомственной координации государственной управленческой деятельности и существенное снижение интереса граждан к участию в управлении, что обусловливало падение эффективности государственного управления [4, с. 429].
Анализ опыта СССР, США и Великобритании во Вторую мировую войну позволяет выделить следующие наиболее существенные детерминанты специфики условий военного времени для государственного управления:
• появление мощнейшей «черной дыры» (в виде военного ущерба из-за прямых боестолкновений с противником, организованных им диверсий и террористических актов), тотально пожирающей военные людские ресурсы и ресурсы вооружений, промышленные и энергетические ресурсы;
• чрезмерные нагрузки на экономику и превращение ее в тотально дефицитную, тем более в условиях значительного сокращения торговли и изменения ее структуры, реальной или вероятной утраты многих крупных зарубежных активов, возможностей зарубежных рынков и внешнеэкономических связей, но прежде всего в условиях вынужденного привлечения колоссальных ресурсов на военные цели;
• чрезвычайные риски падения экономики государства без радикального переориентирования таковой на условия военного времени и обеспечения ее максимально возможных саморефе-рентности, самовоспроизводства и самообеспечения, а также без введения
специального режима ресурсной мобилизации и экономии;
• претерпевание системой государственной администрации мощного оттока высококвалифицированных управленцев, перебрасываемых на военные управленческие направления, в войсковые части, соединения и объединения;
• вынужденные или волюнтаристски вводимые тотальные ограничения свободы массовой информации (жесточайшая цензура) и многих других прав и свобод человека и гражданина;
• претерпевание системой государственной администрации со стороны противника и контролируемых им внутренних колонн и групп влияния активнейших попыток дестабилизации, дисфункционализации и развала государственного управления;
• активизация диверсионно-разведывательной, подрывной, саботажной и иной деструктивной деятельности комплиментарных противнику или прямо контролируемых противником инсургентов, колонн и групп влияния;
• естественное или искусственно спровоцированное обострение межэтнических и межрелигиозных противоречий и латентных конфликтов на территории государства; массированная актуализация других внутренних угроз и проблем;
• информационная война как часть военного конфликта;
• радикальное изменение общественного сознания населения и персонального сознания его представителей (военный конфликт тотально пронизывает уклад повседневной жизни, мировоззрения и мироощущения жителей воюющих государств).
Соответственно, в числе наиболее существенных стратегических подходов в государственном управлении в условиях военного времени и применяемых инструментариев обоснованно выделить следующие (при этом комплексы задействованных подходов и инструментов будут зависеть от конкретных условий):
1) в части переформатирования и трансформации системы органов государственной администрации, а равно заложенных в ее основу принципов и реализуемых в ее рамках отношений:
• страте
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.