_Правовая охрана окружающей среды
КАК ОБЕСПЕЧИТЬ ФИНАНСИРОВАНИЕ НЕДРОПОЛ ЬЗОВАТЕЛЯМИ ЗАВЕРШАЮЩИХ МЕРОПРИЯТИЙ?
БАСЫРОВ Равиль Наилевич,
аспирант
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. E-mail: dmitrius1978@yandex.ru
Краткая аннотация: в настоящей статье автором акцентируется внимание на недостаточной обеспеченности выполнения недропользователями обязательств в сфере экологии на завершающей стадии недропользования. В силу радикальности мер по депонированию денежных средств, автором предлагается, для начала, обеспечить информированность органов, предоставивших лицензию, о платежеспособности недропользователей.
In this article the author focuses on the lack of availability of the subsoil users obligations in the sphere of ecology in the final stages of subsoil use. By radicality on deposit funds, the author suggests, for starters, ensure that authorities granted a license, on solvency of subsoil users.
Ключевые слова: недропользование; ликвидация подземных сооружений; рекультивация; банкротство; экологический фонд; обеспечение исполнения обязательств.
Subsoil use; elimination of underground structures; reclamation; bankruptcy; the environmental fund; enforcement of obligations.
Процесс недропользование предполагает возникновение негативных изменений окружающей природной среды, вызванных антропогенной деятельностью и поэтому в любом случае наносит экологический ущерб недрам и другим средам. Задача государства и права заключается в том, чтобы различными способами максимально снизить этот ущерб.
Согласно п. 2 ст. 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1, вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности в полном объеме.
Кроме аварийных случаев загрязнения, недропользование предполагает нанесение неминуемого вреда окружающей природной среде. В связи с этим, в соответствии со ст. 22,
26 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»2 (далее - «Закон о недрах»), ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ3, на недропользователя возлагаются обязательства ликвидировать (консервировать) предприятие по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых; привести участки земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, в том числе провести рекультивацию нарушенных земель.
Такие обязательства можно объединить в одну общую группу «Завершительных мероприятий» [термин предлагается автором], поскольку они выполняются, как правило, по завершении процесса недропользования.
Расходы на Завершительные мероприятия могут составить, как показывает практика, до 10-15% от величины капитальных затрат, вложенных при недропользова-
1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
' СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823. 5 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
1
нии . К концу этапа эксплуатации участка недр недропользователь перестает быть заинтересован в сохранении права пользования недрами, и, как следствие, его досрочное прекращение в случае нарушения законодательства не страшит недропользователя.
Кроме того, согласно ст. 21, 26 Закона о недрах, Завершительные мероприятия подлежат выполнению по истечении срока действия лицензии или при прекращении права пользования недрами, и только в случае досрочного отказа от прав - до установленного срока прекращения права пользования недрами.
Ввиду этого, установленные обязательства осуществлять Завершительные мероприятия зачастую не выполняются. Особенно часто такие нарушения допускают небольшие компании, разрабатывающие один-два участка недр. При этом действительная ответственность за невыполнение Завершительных мероприятий ограничивается лишь незначительными штрафами, предусмотренными в ст. 8.7, 8.10, 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ2.
К моменту прекращения права пользования недрами у недропользователя может не оказаться достаточных денежных средств для проведения Завершительных мероприятий, что не позволит органам, предоставившим лицензию, в порядке ст. 21 Закона о недрах взыскать сумму компенсации соответствующего ущерба. Данный факт, в случае предоставления участка недр для добычи полезных ископаемых, усугубляется еще и тем, что разработка месторождения на завершающей стадии, как правило, нерентабельна. В итоге, основная нагрузка по финансированию указанных работ может лечь на государственный (местный) бюджет.
Кроме того, зачастую на бюджет возлагается нагрузка по осуществлению наблюдения за «ликвидированными», а на деле лишь за-тампонированными подземным объектами обустройства участков недр, которые, по существу,
1 Бучнев О.А., Журавлев Е.А., Злочевер А.Х., Шамис Л.В. Экономические вопросы ликвидации основных производственных фондов и проведения ликвидационных работ на различных стадиях разработки нефтегазовых месторождений / Обз. Инф. М.: ООО «ИРЦ Газпром», 2007.
2 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
остаются источниками повышенной опасности.
Государство вынуждено считаться с неисполнением субъектами предпринимательской деятельности (недропользователями) своих обязательств. Однако неисполнение недропользователями обязательств по выполнению Завершительных мероприятий, зачастую, приводит к тому, что вред окружающей среде не устраняется вовсе. Указанная проблема стала ещё насущнее после упразднения в начале 2000-х гг. целевых экологических фондов в бюджетной системе России. Допуская подобные предпринимательские риски, законодатель ставит развитие рыночных отношений в приоритет над задачей по формированию эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, отраженной в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.3
Все это ещё раз подтверждает тот факт, что механизмы обеспечения выполнения экологических требований в Российской Федерации развиты слабо4. Б.Д. Клюкин акцентировал внимание на необходимости установления жестких и действенных мер за нарушение экологического законодательства5.
В связи с вышесказанным, в законодательстве Российской Федерации следует предусмотреть дополнительные способы обеспечения выполнения недропользователями Завершительных мероприятий.
В России в ходе законопроектной деятельности предпринимались попытки решить указанную задачу путем установления обязательств недропользователей создавать ликвидационные фонды6 или осуществлять страхование ответственности за ущерб от нару-
3 Утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС «Консультант-плюс».
4 Бринчук М.М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. № 4. С. 14; Игнатьева И.А. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. № 1. С. 4-11.
5 Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. № 3.
6 Пункт 7 Проекта Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: подготовлен Минприроды России, но не внесен в Государственную думу Российской Федерации.
1
шения земель и на случай неисполнения обязательств по консервации, ликвидации горных выработок, скважин и иных подземных сооружений2.
В случае заключения СРП в ст. 26 Закона о недрах законодатель уже предусмотрел создание специализированных ликвидационных фондов. Такие фонды создаются за счет отчислений и процентов, начисляемых на остаток средств этого фонда, хранящихся на счетах по учету средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных организаций. Размер отчислений инвестора и их периодичность устанавливаются СРП с таким расчетом, чтобы к началу ликвидационных работ средств ликвидационного фонда было достаточно для их финансирования в соответствии с планом работ по ликвидации (объектов обустройства) и сметой затрат на его реализацию, разрабатываемых самим инвестором3.
Несмотря на то, что, по мнению многих современных авторов, создание ликвидационных фондов при лицензионной модели недропользования необходимо4, указанные законопроекты не принимаются, во многом, из-за их обременительности для недропользователей. Низкие инвестиционные возможности нефтяных компаний, обусловленные высокой налоговой нагрузкой на отрасль, относятся Правительством Российской Федерации к основным проблемам развития нефтяного комплекса5. «Замораживание» денежных средств приведет
1 Проект Федерального закона «О внесении изменения в ст. 12 Закона Российской Федерации № 102256-6 «О недрах»: внесен Советом народных депутатов Кемеровской области, но снят с рассмотрения Советом Государственной думы Российской Федерации.
2 Ст. 110 Законопроекта № 187513-4: внесен Правительством Российской Федерации.
3 П. 3, 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июля 1999 г. № 741 «Об утверждении Положения о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3747.
4 Агеев Р.В. Проблемы правового регулирования использования и охраны недр на примере нефтегазовой промышленности: Ав-тореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук // ИЗиСП. М., 2010; Дудиков М.В. Проблемы правового регулирования прекращения права пользования недрами по обстоятельствам, не связанным с пользованием недрами // Юрист. 2008. № 2; Сапожников А.В. Правовой режим перехода прав пользования участками недр в Российской Федерации: Автореф. дисс. . на соиск. канд. юрид. наук // РГУНГ. М., 2006.
5 Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-
р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // С
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.