КИТАЙСКИЙ ВАРИАНТ РЕШЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ ПРОБЛЕМ
Л.В. НОВОСЕЛОВА
Доктор экономических наук Институт Дальнего Востока РАН
Ключевые слова: Китай, центральный и местные бюджеты, новая редакция Закона о бюджете КНР, долги местных правительств
Высокая динамика доходов и расходов государства, наблюдаемая в Китае в последние двадцать лет, обеспечила существенный рост народного благосостояния, быстрое развитие социальной и производственной инфраструктуры, активное обновление промышленной базы и т.д.
Эти впечатляющие результаты стремительного экономического роста сопровождались, однако, выявлением и обострением целого ряда серьезных проблем в финансовой сфере. Можно сказать, экономика КНР как бы «переросла» действующую систему государственных финансов. В результате состояние налоговой системы и государственных расходов, равно как и характер финансовых взаимоотношений центрального и местных правительств, по сути дела, не отвечают не только уровню возросших социальных обязательств правительства, но и задачам КНР в сфере совершенствования экономических отношений.
Какой путь будет выбран Китаем для решения этих непростых проблем? Изучение этого вопроса имеет не только очевидный исследовательский интерес. Ведь недостаточная бюджетная обеспеченность, финансовые проблемы, связанные с увеличением нагрузки на региональные бюджеты, с уменьшением их доходной части, увеличением расходных обязательств и, соответственно, с ростом бюджетного дефицита - все это характерные черты нынешнего проблемного состояния российских регионов. Возрастающие бюджетные риски субъектов Российской Федерации вызывают серьезные опасения, особенно на фоне рецессии, наблюдаемой сегодня в экономике нашей страны. В этих условиях китайский опыт финансовых преобразований приобретает для нас вполне предметное практическое значение.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ РЕФОРМЫ
Создание более действенного механизма управления финансовыми ресурсами выглядит особенно актуально с учетом таких важнейших реалий современного Китая, как неизбежное долговременное замедление темпов экономического роста в сочетании с дальнейшим усилением процессов урбанизации, предъявляющей повышенное требование к мобилизации всех возможных источников финансирования и повышению эффективности их использования.
По прогнозу заместителя министра финансов КНР Ван Баоаня к 2020 г. доля городского населения Китая достигнет 60% (2013 г. - 53,7%), что потребует инвестиционных ресурсов в размере 42 трлн юаней ($ 6,8 трлн по текущему валютному курсу) на создание новых рабочих мест и обустройство дополнительной рабочей силы в городах. По существующей практике местные власти финансируют около 30% соответствующих затрат, 70% средств предоставляет частный капитал. Это означает, что ежегодно только на цели урбанизации местные правительства должны находить на рынке капитала около 5 трлн юаней. Решение этой задачи будет весьма
проблематично без существенных изменений в финансовой сфере КНР1.
В этой связи в последнее время, руководствуясь основными идеями 3-го Пленума ЦК КПК 18 созыва (2013 г.) о дальнейшем усилении рыночных начал в экономике, государством принята целая серия важных решений, определяющих основное содержание и важнейшие направления глубокой структурной реформы финансовой системы КНР.
В июне 2014 г. Политбюро ЦК КПК утвердило «План углубления финансовой реформы», определивший «дорожную карту» преобразований налоговой системы, бюджетного механизма и межбюджетных отношений2. При этом первостепенные системные преобразования намечено провести до конца 2016 г., завершив комплексную финансовую реформу в целом не позднее 2020 г.
В августе 2014 г. Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) одобрил новую редакцию принятого еще 20 лет назад Закона о бюджете КНР. Подготовка (20042010 гг.) и рассмотрение (2011-2014 гг.) обновленного закона заняли в общей сложности более десяти лет. В соответствии с внесенными поправками, в частности, был установлен механизм управления и контроля за долгами местных правительств, повышены требования к прозрачности бюджетного процесса, ограничены масштабы специальных финансовых трансферов центрального правительства региональным властям, усилены контрольные функции и полномочия ВСНП в отношении формирования и исполнения бюджета, а также утверждены обязанности Народного банка Китая в качестве управляющего государственным казначейством.
Принципиальное значение имеет предпринятое впервые в истории КНР объединение в рамках интегрированного национального фонда доходов и расходов четырех различных составляющих государственных финансов, включая госбюджет как таковой, государственные внебюджетные фонды (фонды министерств, ведомств и организаций), бюджет капитального строительства (специальные средства для финансирования крупнейших государственных проектов) и, наконец, фонд социального
страхования. Это должно положить конец существовавшей в Китае в течение многих лет практике формирования, наряду с госбюджетом, слабо контролируемых, непрозрачных и плохо управляемых внебюджетных доходов и расходов.
В опытном порядке такая методика была применена при составлении бюджета 2013 г. (еще до принятия новой редакции Закона о бюджете) и продолжена в 2014 г. Отчет об исполнении бюджета 2014 г. свидетельствует об огромных масштабах внебюджетных средств, включаемых отныне в систему бюджетного контроля и регулирования. В целом на их долю приходится более 40% общей суммы доходов государства, в т.ч. государственные внебюджетные фонды составляют 23%, фонд социального страхования - 17%, фонд капитального строительства -около 1%3.
Закон о бюджете в новой редакции вступил в силу 1 января 2015 г.4 Но уже в сентябре 2014 г. во исполнение его предписаний Госсовет КНР принял решение об углублении реформы управления бюджетной системой, предусматривающее, в частности:
- обеспечение прозрачности центрального и местного бюджетов: финансовым органам разных уровней предписано публиковать детальные финансовые планы и отчеты об их исполнении не позднее 20 дней после их утверждения законодательными собраниями5;
- создание системы среднесрочного бюджетного планирования: составление бюджетов, рассчитанных на трехлетний период, с возможностью переноса дефицита (либо профицита) годового бюджета на последующие один-два года, что должно облегчить принятие экономических решений, выходящих за пределы текущего финансового года;
- совершенствование налогового администрирования: вводится запрет на использование местными правительствами целевых финансовых сборов, а также самостоятельное установление ими налоговых льгот, нарушающих собираемость налогов и развитие рыночной конкуренции. Вместо этого предусмотрена возможность универсального применения стимулирующих налоговых льгот и преференций на всей территории страны в соответствии с общегосударственным законом;
- придание более гибкого характера системе межбюджетных трансферов. При этом уменьшение роли целевых финансовых трансферов из центра на реализацию местными властями конкретных инвестиционных проектов сочетается с соответствующим увеличением т.н. общих трансферов, передаваемых местным властям для самостоятельного расходования, исходя из потребностей регионального развития. Уже в 2014 г. было предусмотрено сокращение числа финансируемых из центра проектов с 220 до 150 и увеличение доли несвязанных трансферов до свыше 60% общей суммы средств, перечисляемых из центрального в местные бюджеты (в 2013 г. - 56,7%)6;
- усиление контроля за исполнением бюджетов всех уровней, предполагающее применение более жестких бюджетных правил и ограничений, улучшение работы казначейства и т.д.
ДОЛГОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
В документах, регламентирующих вопросы финансовой реформы, особое внимание уделяется укреплению финансового положения местных ор-
ганов власти и урегулирования долгов местных правительств. Собирая около 50% всех доходов государства, местные бюджеты традиционно финансируют подавляющую часть затрат на социальную и производственную инфраструктуру, обеспечивая 85% государственных расходов. Следствием этого является сложное финансовое положение местных правительств, выражающееся, прежде всего, в лавинообразном нарастании их финансовых долгов7.
По состоянию на середину 2013 г. примерно 60% общей суммы государственного долга КНР, составлявшего 30,27 трлн юаней, приходилось на долю местных органов власти. При этом всего лишь за два с половиной года - с конца 2010 г. по середину 2013 г. - долги местных правительств выросли с 10,7 до 17,9 трлн юаней, т.е. на 67%8. Отношение местных долгов к ВВП КНР увеличилось с 3,5% в 1996 г. до 17% в 2007 г. и 30,6% в 2013 г.9 В 2013 г., по оценке МВФ, отношение местного долга к региональному внутреннему продукту в ряде провинций достигало 80%10.
В апреле 2013 г. международное рейтинговое агентство Fitch впервые с 1999 г. понизило кредитный рейтинг КНР с «АА» до «А+». Причина - напряженность местных финансов и огромной «кредитной экспансии»11. Это свидетельствует о том, что такое положение в финансовой сфере является не только одной из центральных проблем развития на региональном уровне, но и представляет собой определенную угрозу стабильности социально-экономического развития КНР в целом.
Острота и сложность данной проблемы усугубляются общей запутанностью и непрозрачностью ситуации. В соответствии с Законом о бюджете КНР 1994 г., местным властям было запрещено прямое привлечение средств с рынка капиталов в виде как облигационных займов, так и банковских кредитов. И это в ситуации, когда на них были возложены основные обязанности по социально-экономическому развитию территорий при законодательном требовании поддержания сбалансированности бюджетов. Именно поэтому власти на местах были вынуждены использовать различного рода уловки и неформальные финансовые механизмы для пополнения своей казны.
Так, еще в 1990-е гг. правительства на уровне провинций, городов и уездов начали активно создавать местные инвестиционные и инвестиционно-строительные корпорации, целью которых являлась, главным об
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.