ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2014 ■ № 3
Ю.А. НИСНЕВИЧ
Конфликт интересов как потенциальная угроза возникновения коррупции*
Проанализированы различные подходы к представлению и типологизации конфликта интересов. Рассмотрены методы и механизмы выявления и предотвращения таких конфликтов, включая купирование проявлений непотизма, декларирование публичными должностными лицами и их родственниками финансового и имущественного положения, внедрение кодексов и стандартов поведения публичных должностных лиц. Представлены конкретные ситуации конфликтов интересов в современных российских реалиях.
Ключевые слова: коррупция, конфликт интересов, публичная власть, публичные должностные лица.
The author analyzes different approaches to presenting and typology of conflict of interests. The methods and mechanisms of prevention such conflicts, including the relief of symptoms of nepotism , declaration of public officials and their relatives, financial and property status , implementation of codes and standards of conduct for public officials are considered. The concrete situations of conflict of interests in contemporary Russian reality are represented.
Keywords: corruption, conflict of interests, public authority, public officials.
С точки зрения влияния человеческого фактора и поведенческого аспекта одной из центральных проблем предупреждения коррупции в сфере публичной власти служит проблема конфликта интересов. Конфликты интересов могут возникать у должностных лиц всех уровней публичной власти: судей, прокуроров, военных, сотрудников правоохранительных органов и органов безопасности, государственных и муниципальных служащих (далее - публичные должностные лица). Поэтому разрешение конфликтов интересов в системе публичной власти различными методами, основанными на использовании как юридических санкций, так и кодексов деловой и профессиональной этики, представляется одной из значимых мер противодействия коррупции [Роуз-Ак-керман, 2003, с. 99-103].
Конфликт интересов в общем случае - ситуация, возникающая, когда человек (или фирма) действует одновременно в двух или нескольких различных ипостасях и цели этих действий расходятся между собой [Бизнес, 1998]. Такая ситуация в отношении должностных лиц публичной власти представляет собой столь значительную потенциальную опасность возникновения коррупции, что во многих государствах она регулируется не только на законодательном уровне, как, например, в Хорватии, где при* Исследование осуществлено в рамках Программы "Научный фонд НИУ-ВШЭ" в 2013-2014 гг. (проект № 12-01-0150).
Нисневич Юлий Анатольевич - доктор политических наук, профессор Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики и Российского университета дружбы народов.
нят специальный закон о предотвращении конфликта интересов (http://www.vsrh.hr/
CustomPages/Static/HRV/Files/Legislation__Act-Preventing-Conflict-Interest-EPO.pdf),
но и на конституционном уровне, как, например, в Таиланде (http://www.asianlii.org/ th/legis/const/2007/).
В статье 10 Федерального закона № 273 от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" (Российская газета, 30 декабря 2008 г.) под конфликтом интересов "понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства". При этом "под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц".
В документах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) конфликт интересов в публичной сфере определяется как конфликт между общественным долгом и личным интересом во время исполнения обязанностей, когда личные интересы должностного лица влияют на выполнение им своей работы [Managing... 2004, р. 10]. В рамках такого подхода суть конфликта интересов в сфере публичной власти состоит в том, что в противоречие вступают личная заинтересованность и исполнение общественного долга публичным должностным лицом. При этом личная заинтересованность включает не только личный, профессиональный или бизнес интерес одного человека, но также и интерес целой социальной группы, к которой может принадлежать должностное лицо. К таким социальным группам прежде всего относятся родственники и друзья, а также партнеры по предпринимательской или политической деятельности.
Принципиально важно, что в отличие от российского законодательства Независимая комиссия по противодействию коррупции ОЭСР разделяет личную заинтересованность на два типа: материальную и нематериальную [Managing. 2004, р. 8]. Материальный интерес включает в себя возможность получения финансовых выгод, под которыми понимаются не только непосредственно денежные средства, но также частная собственность или материальные активы. Поэтому важно декларирование материальных интересов должностными лицами. Личная заинтересованность, не содержащая финансового аспекта в указанном выше смысле, чаще всего возникает из родственных или дружественных отношений. Такой тип личной заинтересованности также может возникнуть, когда должностное лицо вовлечено в работу каких-либо общественных организаций. Здесь личный интерес основан на личной включенности в деятельность организации, что может стать источником последующего конфликта между общественным долгом публичного должностного лица и его личными интересами.
Представления об общественном долге публичных должностных лиц предполагают, что публичный интерес как интерес всего общества в целом, состоящий из суммы интересов отдельных членов общества, обязательно должен стоять выше личных интересов при принятии решений в процессе исполнения ими своих обязанностей.
Согласно исследованию Независимой комиссии по противодействию коррупции ОЭСР, конфликт интересов делится на три вида: фактический конфликт интересов, выявленный, или наблюдаемый, конфликт интересов и потенциальный конфликт интересов.
Фактический конфликт интересов - это прямой конфликт между общественным долгом и служебными обязанностями, с одной стороны, и личным интересом публич-
ного должностного лица - с другой. Такой конфликт интересов уже существует, его можно идентифицировать и утверждать, что в данной ситуации наличествует конфликт интересов.
Второй тип конфликта интересов - ситуация, когда конфликт только начинает зарождаться и подразумевается, и это проявляется в том, что должностные лица принимают неверные, неэффективные решения при исполнении своих должностных обязанностей и с определенной степенью вероятности можно утверждать, что первопричиной таких действий оказываются личные интересы должностных лиц. Третий тип конфликта интересов появляется тогда, когда должностное лицо, имея свой личный интерес, впоследствии может оказаться в положении, при котором этот интерес входит в конфликт с его публичным долгом. То есть уже существует личная заинтересованность, она идентифицирована. Однако нельзя точно утверждать, возникнет ли ситуация конфликта интересов в будущем или нет, так как в настоящий момент никакого конфликта нет.
Таким образом, типологию конфликтов интересов можно описать следующим образом: конфликт интересов, который уже существует на данный момент; конфликт интересов, который только начинает проявляться и налицо первые его признаки; и наконец, конфликт интересов, имеющий лишь потенциальный характер. То есть личный интерес должностного лица подразумевает возможное появление конфликта, но не дает гарантии его возникновения.
Очевидно, что нельзя полностью избежать ситуаций, когда возникают конфликты интересов и личные интересы публичных должностных лиц вступают в те или иные противоречия с решениями и действиями, которые они должны предпринять во исполнение своих должностных обязанностей. Поэтому принципиально важно своевременно выявлять и устранять любые конфликты интересов до того, как они приведут к нанесению ущерба интересам граждан, общества и государства.
Независимая комиссия по противодействию коррупции ОЭСР предлагает четыре принципа, на которых должно основываться урегулирование и предупреждение конфликта интересов в сфере публичной власти. Первый принцип - защита публичного интереса. Служение публичному интересу - долг публичного должностного лица, обязанного принимать решения, опираясь только на закон и заданный политический курс, а не исходя из личных предпочтений. При этом заданный политический курс определяется политической партией или коалицией политических партий, победивших на выборах. Решения публичного должностного лица должны всегда оставаться беспристрастными, приниматься без каких-либо религиозных или иных предубеждений, профессиональных, этнических или семейных предпочтений. Публичное должностное лицо должно выполнять свой общественный долг на основе принципов беспристрастности, честности и служения публичному интересу.
Второй принцип можно обозначить как принцип обеспечения прозрачности и подотчетности. Он гласит, что система принятия решений должна быть открытой и публичной, что повышает уровень подотчетности должностных лиц. В рамках этого принципа уместно применение таких методов, как декларирование личных интересов и отстранение от должности служащих, вовлеченных в конфликт интересов. Открытое декларирование чиновником своих личных интересов - первый шаг к предупреждению и урегулированию конфликта интересов на публично
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.