ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2015 • № 3
С.В. ЖАВОРОНКОВ, К.Э. ЯНОВСКИЙ
Конституционная экономика и защита частной собственности
Реально ли заложить в конституцию возможности для долгосрочного экономического роста? Конституции начинались как основные законы о власти ("инструмент правления"), как компромиссы между наиболее влиятельными и сильными группами, лидерами. Некоторые из них оказались эффективными средствами защиты личных прав. Однако личные права - права собственника - суть основа прав собственности. Надежные гарантии прав собственности в свою очередь - широко признаваемый рецепт создания наилучших условий для долгосрочного экономического роста. Конституционные ограничения безответственного поведения государства рассматриваются на примерах: классическом - США - и нескольких современных государств. При этом под конституционными нормами понимаются не только и не столько формально прописанные положения, но нормы, глубоко укорененные в культуре, изменить которые можно лишь с чрезвычайно высокими издержками.
Ключевые слова: конституция, конституционная экономика, гарантии прав собственности, "инструмент правления".
Основная тема данной статьи - вопрос о способности с помощью конституции защищать права собственности. Мы рассмотрим несколько относительно недавних примеров изменений конституций в сравнении с классическим американским случаем.
Большинство экономистов согласны с тем, что основное отличие бедных стран от богатых - гарантии частной собственности в последних. Добавим от себя - прежде всего гарантии частного собственника (его жизни, свободы, неприкосновенности). Обычно в экономической науке (теория общественного выбора, теория общественного благосостояния, общественные/государственные финансы) и даже в конституционной экономике конституция рассматривается преимущественно как основные правила принятия коллективных решений, решений о приобретении тех или иных общественных благ (оборона, правосудие, безопасность и т.д.). Правила принятия решений действительно важны, и их мы также коснемся. Однако при всей важности этого аспекта конституций именно собственность и ее защита будут в центре нашего внимания.
Среди примеров, часто обсуждающихся в рамках конституционно-экономических исследований, - проблема гарантий независимости Центрального банка и ограничения расходов правительства (ограничения бюджетного дефицита или государственного долга). Первую проблему мы оставим в стороне. Вторая же напрямую касается
Жаворонков Сергей Владимирович - старший научный сотрудник научного направления "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара. Адрес: 125993, Москва, Газетный пер., д. 3, корп. 5. E-mail: javoronkov@iep.ru.
Яновский Константин Эдуардович - кандидат экономических наук, заведующий Лабораторией институционального анализа Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара, директор Shamron Center for Economic Policy Research (Израиль). Адрес: 125993, Москва, Газетный пер., д. 3, корп. 5. E-mail: janovski@iep.ru.
гарантий частной собственности, поскольку, монополизировав денежную эмиссию, государства предпринимают меры по ограничению возможностей граждан избегать ответственности по обязательствам государства. Следовательно, политика "щедрых" социальных программ раньше или позднее приведет к чрезвычайным (конфискаци-онным) мерам. Причем очевидно: те, кто получают из бюджета больше, чем вкладывают, "пострадают " несравнимо меньше тех, кто своими налогами оплачивают "щедрость " чиновников и левых политиков.
Из истории вопроса: некоторые типичные примеры конституций
Исторически в Европе первыми конституционными документами были указы, эдикты, договоры, согласно которым происходило формирование власти, распределение полномочий властей, и т.п. (к примеру, законы о престолонаследии, "вольности" городов и вассалов) - то, что раньше называлось "инструмент правления" (instrument of government). Затем к ним присоединяются законы о формировании (выборах) парламента. В современных конституциях этому пониманию конституции соответствуют главы, содержащие описания полномочий органов власти, процедуру их выборов (формирования) и т.п.
Отметим, что эти нормы также имеют некоторое отношение к защищенности частной собственности. Если формирование власти происходит без насилия, если сама власть разделена на соперничающие партии, ветви (органы), ревниво следящие за полномочиями и действиями друг друга, сама власть и борьба за нее перестают быть источником наибольших рисков для собственника и для его собственности. Патовые же ситуации во власти (не говоря уже об осознанном ослаблении влияния государства на экономику) обычно благотворно сказываются на деловом климате и экономическом росте [Bjornskov 2014].
Исторически известны два основных типа "конституций", или - точнее - государственно-правовых устройств. При исторически доминирующем типе властитель обосновывает свои претензии на лидерство превосходящей силой. Поскольку частые войны чрезвычайно затратны, а их результат плохо предсказуем, нередко "сильные люди" сходятся на признании правящей династии, которую не трогают, если она не подает явных сигналов слабости. Законом при этом является воля правителя. Иногда эта воля более или менее формально согласовывается с другими сильнейшими лидерами страны в том или ином формате "совета", "думы". По поводу необходимости осведомления подданных о содержании законов есть разные мнения и наиболее последовательное в этой традиции (предложенное китайскими теоретиками права и их японскими учениками) - "народ не должен знать законов, но лишь подчиняться им", поскольку "неизвестность грядущего наказания сильнее удерживает от преступных действий" [Правовые системы... 2003, с. 950]. А главный, по настоящему фундаментальный закон в этой традиции - народ должен бояться власти и чем сильнее, тем лучше.
При такой системе властитель считает всю страну своей собственностью (в крайнем случае, только часть страны, а остальную - "корпоративной" собственностью узкого круга сильных людей). В отношениях между властителем и рядовым гражданином регулярно возникает проблема "дом больше, чем у правителя", или "виноградник Навота"1. Связь между властью и богатством, блеском, роскошью выглядит взаимно однозначно обусловленной. Поэтому любые заметные материальные успехи и достижения (красивый дом, конь или даже жена) легко могут стать причиной больших неприятностей (в лучшем случае - просто отъема, в худшем - отъема актива с убийством "нескромного" гражданина).
1 Царь Израиля Ахав завидовал гражданину Навоту, у которого был замечательный виноградник. Сам Ахав не решался покуситься на чужую собственность. Однако его жена, воспитанная в традиционной восточной культуре, организовала судебный процесс с лжесвидетелями. Владелец виноградника был казнен, а виноградник передан царю (Третья Книга царств ик/21).
2* 35
Относительно редкую альтернативу такому устройству представляет устройство, при котором власть обращается к обществу в поисках моральной легитимации. Более того, власть вынуждена регулярно возобновлять такой "мандат". Закон коренится в некоторых "естественных" нормах, не отменяемых никаким образом (в силу "естественности" же или в силу божественного происхождения). Закон общедоступен, и граница между запретным и всем остальным (по определению - разрешенным) достаточно легко различима для каждого гражданина.
В такой системе существуют также и четкие границы между собственностью разных лиц. Собственность правителя четко отделена от собственности государства, а государственная собственность - от частной, что создает определенную основу и для защиты прав собственности каждого гражданина.
C появлением современного типа конституций (включающих перечни прав граждан) выделяются конституция как "жалованная грамота" и конституция как договор общества и власти. Конституция, как "жалованная грамота" суть обычный путь создания множества конституций "сверху" либо для смягчения политического кризиса (уступка оппозиции), либо в качестве декоративного элемента оформления власти. В России классическим примером такой грамоты стал манифест 1905 г.
Не всегда можно дождаться дарования свобод, пусть и под давлением. При этом революции зачастую воспроизводили описанную выше "конституцию" с новыми лицами. Однако, начиная с вооруженной демонстрации на поле Раннимеда (Magna Carta), появился пример совершенно нового решения проблем при внутриэлитном конфликте. Новизна состояла в том, что бароны потребовали и добились гарантий не столько личных привилегий для участников текущей выигрывающей коалиции, сколько прав сравнительно широкого круга свободных англичан. Это облегчало в будущем формирование коалиций "в защиту старинных вольностей" (против нарушителя).
Конституция в силу высоких издержек пересмотра ее норм может выступать как мощное оборонительное сооружение на пути плохих законов. Эту функцию выделяли и предлагали усилить Ф. Хайек и Дж. Бьюкенен [Хайек, 1990; Бьюкенен 1997]. При этом предлагаемые варианты ограничения законодательных полномочий парламентов и резкого расширения сферы прямого конституционного регулирования (защищенного в известной степени от произвола законодателя) остаются сугубо теоретической моделью. Прецедентов и тем более "лучших практик" подобных ограничений не существует2.
Конституция писаная и неписаная. Фундамент основного закона
Речь идет далеко не только о незафиксированных как единый документ конституциях Великобритании или Израиля. В США, которые мы используем здесь как основную "модель", были и остаются многие неписаные конституционные нормы. Защита частной собственности подразумевалась даже без прямой фиксации в Конституции до принятия Билля о правах в 1791 г. (хотя право собственности напрямую упомянуто в Декларации независимости 1776 г.). Ограничение двумя сроками полномочий президента стало фактически конституционной нормой задолго до прямой фиксации в Конституции. XXII поправка была ратифицирована в феврале 1951 г. - то есть в кратчайшие возможные сроки после смерти перво
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.