УДК 341.1
Конституционно-правовые проблемы реализации новой модели назначения акимов регионального1 уровня Республики Казахстан с согласия маслихатов
Е.Б. АЙТКАЗИНОВ,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права
МГУ им. М.В. Ломоносова
Статья содержит анализ новой модели назначения глав исполнительной власти областей, городов республиканского значения Республики Казахстан (акимов) с согласия региональных представительных органов власти (маслихатов). В целом положительно оценивая новую модель назначения глав регионов в Республике Казахстан через решение регионального представительного органа власти, автор признает, что эта система имеет множество недостатков, и предлагает пути их устранения.
Ключевые слова: глава региональной исполнительной власти, Президент Республики Казахстан, Правительство Республики Казахстан, представительные органы власти, выборы, назначение, кандидатура на должность, исполнительный орган государственной власти, представительный орган государственной власти, политическая партия.
Article contains the analysis of new model of appointment of chief executives of areas, cities of republican value of Republic Kazakhstan with the consent of regional representative bodies of the power. As a whole positively estimating new model of appointment of heads of regions in Republic Kazakhstan through the decision of a regional representative body of the power, the author recognizes that it has set of lacks and offers ways on their elimination.
Keywords: head of regional executive power, President of Republic Kazakhstan, Republic Kazakhstan Government, power representative bodies, elections, appointment, a nominee on a post, a government executive office, a government representative body, political party.
Акимы регионального уровня Республики Казахстан до внесения 21 мая 2007 г. изменений и дополнений в Конституцию РК назначались Президентом РК по представлению премьер-министра РК. После конституционных поправок назначение акимов регионального уровня производится главой государства, но уже с согласия регионального представительного органа власти. В мировой практике существуют многочисленные способы назначения глав регионов в силу сложившихся в разных государствах исторических традиций, государственного строя, политического опыта и т. д. Например, в Российской Федерации с 2004 года (после отмены прямых выборов высших должностных лиц в субъектах) действует схожая с казахстанской моделью практика замещения поста главы региона: кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта Российской Федерации теперь предлагается Президентом РФ, и гражданин России наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта2. Как видим, новая модель замещения должности (в России) и назначения (в
Казахстане) глав регионов предполагает участие в этом процессе регионального представительного органа власти. Эти две реформы, изменившие порядок назначения глав регионов, стали следствием усиления централизации власти в Российской Федерации и, наоборот, децентралистских начал в Республике Казахстан. Наделение глав исполнительной власти регионов России и Казахстана фактически статусом представителей президента и соответствующих регионов свидетельствует об их особом положении не только в системе исполнительных органов, но и среди других органов государственной власти.
С 21 мая 2007 г. — момента вступления в силу изменений в Конституции РК, отменяющих прежнюю модель назначения акимов регионального уровня по представлению премьер-министра РК, — прошло немного времени. Однако с учетом сложившейся за это время практики уже можно судить о достоинствах и недостатках новой модели назначения глав регионов Республики Казахстан. С начала введения новой процедуры прошло девять назначений акимов регионального уровня с согласия соответствующего маслихата. В целом одобряя новую модель назначения глав регионов в Республике Казахстан, необходимо признать, что она не ли-
1 В настоящей статье региональным обозначается уровень, следующий за республиканским, т. е. уровень организации государственной власти в областях и городах республиканского значения Республики Казахстан.
2 См. ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 2004 года).
шена недостатков. Анализ содержания положений Закона Республики Казахстан от 23.01.2001 № 148-И «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее — Закон 2001 года), регулирующих отношения в данной сфере, не позволяет оценить их как соответствующие демократическим принципам. Так, представлять кандидатуры на должность акима региона в региональный представительный орган власти имеет право только одно лицо — Президент РК. Ни политические партии, ни иные выборные органы или должностные лица, ни тем более граждане таким правом не наделяются. Именно поэтому на должность акима регионального уровня предлагается одна кандидатура, вследствие чего у депутатов регионального маслихата отсутствует возможность альтернативного выбора, а у оппозиции — право участия в этом процессе1.
Во-первых, Закон 2001 года специально не оговаривает субъектов, имеющих право предлагать Президенту РК кандидатуру акима для последующего ее представления в региональный представительный орган власти. Вместе с тем право вносить Президенту РК предложения по кандидатурам для назначения на должность акима регионального уровня закреплено за премьер-министром РК подп. 4 п. 1 ст. 19 Конституционного закона РК от 18.12.1995 «О Правительстве Республики Казахстан». Из смысла данной нормы следует, что премьер-министр РК может не только представлять кандидатуру акима, но и участвовать в процедуре ее подбора. Не исключено, что подбор кандидатуры акима может осуществляться самим Президентом РК или по его поручению Администрацией Президента РК. В любом случае решение о выдвижении той или иной кандидатуры на должность акима регионального уровня принимает Президент РК, т. е. выбор кандидата полностью зависит от его воли. В Российской Федерации, например, это право в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 2004 года) принадлежит политической партии, получившей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации наибольшее число депутатских мандатов. Предложение политической партии о кандидатуре главы субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов, оформляется соответствующим решением регионального
парламента и направляется в установленном порядке Президенту РФ.
В-третьих, в Законе 2001 года отсутствует четкая процедурная регламентация порядка назначения акима. В частности, в законе не указаны: порядок представления кандидатуры акима в региональный маслихат; срок, в течение которого маслихат должен рассмотреть представленную главой государства кандидатуру акима; количество голосов от установленного числа депутатов маслихата, требуемое для дачи согласия главе государства на назначение кандидатуры на должность акима; последствия в случае отклонения представленной кандидатуры и возможность повторного ее представления в региональный маслихат. Полагаем, что названные аспекты требуют детальной правовой регламентации. На практике отсутствие процедурной регламентации отношений в данной сфере ведет к тому, что региональный представительный орган власти узнает о смене власти накануне или в день представления Президентом РК новой кандидатуры акима, в тот же день проводится сессия маслихата, на которой депутаты дают свое согласие на назначение данного должностного лица. Между внесением представления Президентом РК по кандидатуре акима в региональный маслихат и принятием этим органом решения о даче согласия на его назначение отсутствуют определенные временные промежутки, что исключает для мас-лихата потенциальную возможность рассмотреть представленную кандидатуру в промежутке с момента ее представления и до вынесения ее на голосование на сессию маслихата. Это означает, что только лицо, предложенное Президентом РК, может быть утверждено в качестве акима области. Такая практика свидетельствует, что Президент РК действует по данному вопросу произвольно, не на основе согласования интересов и взаимного учета мнений с региональным представительным органом власти.
В-третьих, у депутатов маслихатов при даче согласия на назначение акима практически отсутствует свобода волеизъявления, в результате которой они могли бы проголосовать против предложенной кандидатуры, поскольку находятся под большим давлением не только исполнительных органов власти, но и Президента РК. Это объясняется тем, что в настоящее время большинство (88%) депутатов региональных маслихатов являются членами народно-демократической партии «НурОтан», возглавляемой Президентом РК. Депутаты этой партии вряд ли пойдут против политики ее руководителя и будут голосовать против представленной им кандидатуры. Именно поэтому в крайне невыгодном положении находятся депутаты,
1 См.: Авакьян СА. Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы науч.-практ. конф. — Саранск, 2006. С. 20—21.
«Современное право», № 6' 2010
137
избранные от других политических партий и общественных объединений, а также самовыдвиженцы, чей голос не имеет решающего значения, поскольку их численный состав в региональных маслихатах составляет менее 12% от всего состава депутатского корпуса.
В-четвертых, выражение депутатами масли-хата своего несогласия с представленной кандидатурой еще не свидетельствует о том, что она будет от
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.