УДК 340 ББК 67.0
КОНСТИТУЦИОННЫЕ КВАЛИФИКАЦИИ И ПРОЦЕДУРЫ ОБРАЗОВАНИЯ ПАРТИЙНОГО (ДЕПУТАТСКОГО) ОБЪЕДИНЕНИЯ В СОСТАВЕ ПАРЛАМЕНТА РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Багавудин Магомедович КУРБАНОВ, адъюнкт Московского университета МДВ России
имени В.Я. Кикотя E-mail: gantilova1977@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
АннотацияШ статье рассмотрены правовые основания и процедуры, с которыми конституционное законодательство современных государств связывает учреждение фракций (партийных групп) в составе парламента.
Ключевые слова:\фракции; депутатские объединения, не являющиеся фракциями; процедуры учреждения партийных объединений в парламенте.
Annotation. The article deals with the legal basis and procedures with which the constitutional law of modern states ties institution factions (party groups) within the parliament.
Key words.'fractions; deputy associations, non factions; procedures of the institution of party groups in parliament.
Научный руководитель — В.И. Червонюк, доктор юридических наук, профессор
Изучение поставленной проблемы позволяет сделать вывод о том, что законодательство зарубежных стран допускает учреждение в составе парламента (его палат) партийных (депутатских) групп следующим образом:
1) посредством победы на парламентских выборах, а также участия в распределении мандатов тех политических партий, которые преодолели установленный национальным избирательным законодательством избирательный барьер. Все партии, депутаты от которых избраны в составе списка кандидатов, допущенного к распределению мандатов, именуются парламентскими партиями. Таким образом, фракция (партийная группа) включает всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов политических партий, допущенного к распределению депутатских мандатов.
Кроме того, во фракции могут входить избранные по униноминальным (одномандатным) или полиноминальным (многомандатным) изби-
рательным округам депутаты, которые выдвигались от той политической партии, партийный список которой был допущен к распределению мандатов;
2) на основе принадлежности депутатов к одной партии в том случае, если они выдвигались от одной политической партии (или предвыборного альянса) и по каким-либо причинам после избрания не вошли в состав парламентской партии (фракции, представленной в парламенте);
3) партийное (депутатское) объединение создано из так называемых независимых депутатов, т.е. депутатов, выдвинутых:
а) политической партией, не представленной в парламенте, или
б) в порядке самовыдвижения или непосредственно избирателями. Например, в соответствии с абз. 2 ст. 6 Регламента Сената парламента Франции сенаторы, которые не включены в список какой-либо фракции или группы, могут по своему выбору либо объединиться, либо административ-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2015
но прикрепиться к какой-либо фракции с согласия этой фракции1;
4) партийное (депутатское) объединение образуется из числа депутатов, вышедших из состава парламентских партий или отпочковавшихся от одной из них;
5) по иным основаниям. Так, согласно ч. 3 ст. 71 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-Ф3 (в ред. Федерального закона от 20.10.2011 г. № 287-Ф3) кроме депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, во фракцию могут входить также депутаты Государственной Думы, избранные в составе федерального списка кандидатов политической партии, если прекращена деятельность политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией (ч. 5 ст. 7.1)2.
Особенности порядка учреждения фракции в составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определены в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-Ф3 (с послед. изм. и доп.).
Кроме того, Закон вводит новое понятие в лексику партийного позитивного права. Согласно 3акону депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, депутаты, избранные в составе списков кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, предусмотренные ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 17 ст. 35), а также депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий, определенные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (в ред. Федерального закона от 03.12.2008 г. № 249-ФЗ), вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями (абз. 3 п. 4 ст. 4)3.
Порядок образования в региональных легислатурах депутатских объединений, не являющихся фракциями, федеральное законодательство не регулирует. Партийное же законодательство субъектов Федерации, как показывает анализ, пока обходит этот вопрос молчанием, что можно
объяснить отсутствием таких формирований в составе современных органов законодательной власти субъектов РФ.
То обстоятельство, что Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ предусматривает, что «225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам» (ч. 2 ст. 3), т.е. вводит (точнее, возвращает вновь) смешанную избирательную систему4, одновременно означает возможное появление в составе Государственной Думы Федерального Собрания РФ седьмого созыва наряду с фракциями (парламентскими партиями) и депутатских объединений, не являющихся фракциями5.
Обращая внимание на выделенные законодательством два разных по своему характеру вида депутатских объединений, в то же время, на наш взгляд, следует исходить из их юридического равенства. Такой вывод основывается на целом ряде решений Конституционного Суда РФ, который неоднократно указывал, что исходя из провозглашенного Конституцией РФ (ст. 1; ст. 13; ч. 2 ст. 19; ч. 2 ст. 32) равенства прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от принадлежности к общественным объединениям, депутаты, избранные по одномандатным избирательным округам, не могут быть поставлены в неравное положение с депутатами, избранными по партийным спискам.
Признание в составе законодательного органа власти парламентских партий и, соответственно, их фракций (политических групп таких партий) осуществляется при помощи упрощенных процедур6. При этом в различных странах применяются разные юридические формы признания. В странах общего права такое признание осуществляется в соответствии с существующими конституционными соглашениями. Вместе с тем применяются и нормы статутного права. Так, лидер проигравшей на парламентских выборах партии, представленной в Палате общин парламента Великобритании, на основании акта британского монарха получает титул Лидера оппозиции Ее Величества, в котором оговаривается фиксированное ему жалованье.
Законодательство стран континентального права, как правило, содержит комплекс норм, определяющих процедуры формально-юридического оформления статуса парламентских партий (их фракций) в составе парламента. В частности, согласно ст. 17 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (гл. 3
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2015
«Фракции» в ред. постановления ГД ФС РФ от 09.10.2007 г. № 5134-4 ГД) регистрацию фракции осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. После прекращения полномочий Временной комиссии учет изменений в составах фракций и положениях о фракциях осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы, по поручению которого Аппарат Государственной Думы вносит соответствующую информацию в Фонд электронных информационных ресурсов Государственной Думы7.
Согласно регламентным нормам для регистрации фракция представляет:
а) составленный на день открытия первого заседания Государственной Думы список депутатов Государственной Думы, избранных в составе соответствующего федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе;
б) протокол организационного собрания фракции, включающий решения о принятии положения о фракции, об избрании руководителя фракции, заместителя (заместителей) руководителя фракции, об образовании руководящих органов (если они имеются), о лицах, уполномоченных представлять фракцию на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;
в) положение о фракции.
Регистрация фракций производится не позднее двух рабочих дней со дня представления во Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы необходимых документов (ч. 2 ст. 17 Регламента). В том случае, если фракция не прошла процедуру регистрации до прекращения полномочий Временной комиссии, ее регистрацию осуществляет Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Регламент Государственной Думы в ст. 16 устанавливает, что полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в уставе политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой были избраны соответствующие депутаты. Фракция вправе иметь установленное положением о фракции краткое наименование, соответствующее ее полному наименованию8.
По действующему законодательству образование фракции не из числа парламентских партий возможно при соблюдении определенных, оговоренных законодательством, условий.
Сравнительно-правовой анализ показывает, что к таковым законодательство зарубежных государств прежде всего относит:
1. Численность парламентариев, необходимую для образования фракции. В различных странах она колеблется: от 1 парламентария в Нидерландах, 5 парламентариев — в нижних Швейцарии и
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.