15 лет российской Конституции
© 2008 г. В. Л. ШЕЙНИС*
КОНСТИТУЦИЯ 1993 года
И РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
С 1906 г., когда Конституция в России была введена впервые, в нашей стране сменилось пять Основных законов. Срок жизни каждого из них в среднем - чуть больше 17 лет. Пришло ли время заменить или, по крайней мере, внести изменения в Конституцию 1993 г., шестую в истории, принятую, как известно, при обстоятельствах чрезвычайных? Нет сомнений, что если решение в закрытых от общества кабинетах будет принято, изменения в Конституцию будут внесены, и контролируемые властями СМИ примутся убеждать граждан, насколько разумны и благотворны задуманные перемены, каковы бы они ни были. Тем более актуальной становится задача оценить и по возможности разъяснить обществу, насколько адекватна сложившаяся политическая система - Конституции и насколько эта Конституция отвечает объективным потребностям общественного развития.
Был ли упущен шанс? Ни в одной из посткоммунистических стран демократический транзит не был легким и простым. Слишком долго социальную почву усеивали зубами дракона. Их всходы то и дело пробиваются даже там, где, казалось бы, для того уже нет условий и где развитие в общем носило поступательный характер: в Восточной Германии, в Чехии, в Польше. Однако политическое развитие в России, как и в ряде других республик бывшего СССР заметно выбивалось из этого ряда. Вслед за «демократической весной» рубежа 1980-1990-х гг., когда были демонтированы важнейшие конструкции тоталитарного режима, пришли острые схватки, и страна оказалась на грани Гражданской войны. А затем сначала медленно, но постепенно ускоряясь, шла регенерация авторитаризма. На то были веские и многообразные причины. Среди них часто называют Конституцию, принятую в 1993 г.
Спору нет, реставрация, а затем и упрочение авторитаризма во многом вписываются в нашу Конституцию. Однако ее противоречия, несомненные достоинства и серьезные недостатки невозможно уяснить в отрыве от тех обстоятельств, при которых она разрабатывалась и была принята. В Конституцию было заложено то, что происходило при ее родах. Многое сначала обнадеживало. На I Съезде народных депутатов (СНД) РСФСР в июне 1990 г. было принято решение о разработке новой Конституции и создании Конституционной комиссии. В ней были представлены все парламентские фракции примерно в таком же соотношении, в каком они на Съезде сформировались. Но Конституционная комиссия была слишком многолюдна (102 человека) и далеко не все члены ее обладали необходимым профессионализмом, чтобы вести повседневную работу над сложным юридическим документом. Непосредственной разработкой Конституции занялась рабочая группа во главе с Олегом Румянцевым. По факту группа объединила депутатов и экспертов демократической ориентации. В этом кругу еще раньше был подготовлен исходный проект Декларации о государственном суверените-
* Шейнис Виктор Леонидович, член Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР-РФ в 1990-1993 гг., сопредседатель секции Конституционного совещания 1993 г., доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН.
те РСФСР, которая была утверждена на Съезде 12 июня 1990 г. и стала главным отправным пунктом в конституционном процессе1. Председателем комиссии по должности стал Б.Н. Ельцин - признанный лидер демократической, антибольшевистской революции, его заместителем - Р.И. Хасбулатов, вначале шедший за Ельциным. Это определило основную направленность и содержание первого проекта Конституции, который после ряда уточнений и согласований был подготовлен рабочей группой, принят за рабочую основу на пленарном заседании Конституционной комиссии 12 октября 1990 г. и растиражирован в количестве не менее 40 млн экземпляров в ноябре того же года2.
Предполагалось, что следующий шаг будет сделан на II СНД в ноябре-декабре. Этого, однако, не произошло. Просматривая стенограммы заседаний Конституционной комиссии в октябре и ноябре 1990 г., легко заметить, как нарастало сопротивление демократическому проекту Конституции, как исчезали условия, при которых мог быть достигнут компромисс3. Обсуждения проекта в палатах Верховного Совета также проходили в острых спорах и не смогли завершиться принятием какого бы то ни было решения4. По инициативе Б.Н. Ельцина вопрос о новой Конституции был снят с подготовленной в Верховном Совете повестки дня Съезда. Как бы то ни было, поезд конституционной реформы, во второй половине 1990 г. набиравший скорость, был переведен на другой путь - коррекции советской Конституции 1978 г. - «дочернего» отпрыска союзной Конституции 1977 г. Вероятно, это было тактически верное решение: конституционного (а возможно, даже простого) большинства для дальнейшего продвижения проекта в складывавшейся обстановке собрать было нельзя. Нельзя было совместить в целостном тексте (хотя бы принятом в качестве «рабочей основы») диаметрально противоположные позиции. Первая развилка была пройдена.
Поправки, нередко весьма пространные, вносившиеся в старую Конституцию на каждом Съезде, делали документ эклектичным и внутренне противоречивым. Декларативные советские пласты, которые не позволяло убрать консервативное меньшинство Съезда, обладавшее блокирующим пакетом голосов, соседствовали с прорывными нормами, отражавшими реалии развертывавшегося политического процесса. В Конституцию уже в 1991 г. был введен принцип разделения властей и институт президентства. Но сохранялся в ней и юридический реликт в виде статьи 104, гласившей, что «Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР», и статьи 107, наделявшей Верховный Совет также и распорядительными функциями5. Каждая из сторон разгоравшегося конфликта апеллировала к Конституции.
Параллельно продолжала работу над своим проектом Конституционная комиссия. Некоторые его фрагменты, прежде всего новаторский текст о правах и свободах человека и гражданина был принят в ноябре 1991 г. в виде Декларации Верховного Совета, а в 1992 г. в несколько модифицированном виде введен в старую Конституцию6. Однако самые острые противоречия разделили депутатов по двум вопросам - о политической системе и федеративном устройстве. Даже в рабочей группе, где тон задавали демократы, выявились два подхода к конструкции государственной власти.
В первоначальных проектах Конституции это нашло выражение в параллельно представленных в тексте вариантах А и Б. Сторонники варианта А, шедшего под девизом: «Президент - глава исполнительной власти», отклоняли не только парламентскую, но и «полупрезидентскую» республику по французскому образцу: она, утверждали они, «разделяет судьбу всех полумер и полувариантов»7. Согласно этому варианту президент должен был возглавлять правительство, формировать аппарат исполнительной власти и руководить им. Должность председателя правительства не предусматривалась, министров президент мог назначать с согласия парламента и увольнять без такого согласия. Главы или хотя бы статьи, посвященной правительству, не было, -оно упоминалось лишь при описании президентских полномочий. Вариант Б назывался «Ответственное перед парламентом правительство». В этой концепции роль президента в формировании и деятельности правительства была ограничена: он представлял
нижней палате парламента кандидатуру премьера, которая должна была пройти предварительное одобрение фракций, составлявших парламентское большинство. Кроме того, за парламентом закреплялось право утверждать состав правительства, требовать от него отчет и при определенных условиях - отправлять в отставку8.
Авторы обоих вариантов - депутаты демократических фракций исходили из того, что необходим баланс, при котором президент и парламент должны взаимодействовать, согласовывая позиции и разрешая возможные конфликты через конституционные институты и процедуры, но расходились в том, как этот баланс лучше и надежнее обеспечить. Так что сегодняшние споры о том, какая Конституция нужна России, восходят к самому началу ее разработки. Когда стало ясно, что с ходу принять новую Конституцию не получается, обозначилась вторая развилка: сформировать несколько альтернативных вариантов решения по спорным позициям и вынести их на референдум, как это намечалось еще на I Съезде. А затем согласовать устройство государственной власти на основе, приближенной к варианту Б и, что было немаловажно, более приемлемой для большинства депутатов, ревниво отстаивавших права парламента вообще и СНД, избранного в 1990 г., в особенности. Утверждение Конституции посредством конституционных же процедур: референдумом по основным принципам и постатейным голосованием 2/3 депутатов по проекту в целом избавило бы страну от многих бед. Но этот путь, к сожалению, оказался перекрыт.
Новую Конституцию тогда принять не удалось: каждое депутатское объединение, располагавшее блокирующим пакетом голосов, жестко отстаивало свой интерес. Демократы стремились не просто поскорее сбросить в отвал, по выражению Ю.И. Афанасьева, «болтливую и блудливую брежневскую Конституцию», но и юридически закрепить решительный переход к либеральным реформам, скорейший демонтаж советских структур власти. Многие из них возражали даже против формулы «социальное государство», в которой усматривали реабилитацию социалистического строя; их не убеждали даже ссылки на присутствие этого положения в конституциях ФРГ и Франции9. Коммунисты-ортодоксы, поддержавшие альтернативный проект депутата Ю.М.Слободкина, стояли насмерть, отстаивая все, что, по их представлению, делало Конституцию советской и социалистической, включая декларативные положения и терминологию. Многочисленная аграрная группа, блокировавшаяся с коммунистами, яростно боролась против частной собственности на землю. Представители автономий настаивали на том, что раз Декларация о суверенитете РСФСР зафиксировала приоритет республиканского законодательства над союзным, аналогичные права следует закрепить за национально-территориальными образованиями по отношению к Российской Федерации. В результате три
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.