КОНТРОЛЬНАЯ (НАДЗОРНАЯ) ФУНКЦИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ЧЕПУНОВ Олег Иванович,
доктор юридических наук, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Е-mail: chepunovoleg@yandex.ru;
МИНАЕВ Александр Викторович,
кандидат юридических наук, докторант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующий кафедрой уголовного права и процесса юридического факультета Тувинского государственного университета, доцент кафедры уголовного права и процесса, член ассоциации юристов России, член Российской академии юридических наук, профессор Академии военных наук. E-mail: aleksan-mina@mail.ru
Краткая аннотация: в статье исследуются теоретико-правовые подходы к таким категориям государствоведения как контроль и надзор, а также их значение в обеспечении эффективности публичной власти. Рассматриваются виды контроля (надзора, критерии и принципы контрольно-надзорной деятельности). Проводится анализ состояние контрольно-надзорной деятельности в системе публичных органах власти Российской Федерации, в том числе внедрения системы оценки регулирующего воздействия на уровнях публичной власти. Сделаны предложения по совершенствованию контрольно-надзорного механизма в системе публичной власти Российской Федерации.
The article examines the theoretical and legal approaches to such categories as control and supervision, as well as their importance in ensuring the effectiveness of public authorities. The article discusses the types of control (supervision), the criteria and principles of control and surveillance activities. The article analyses the state of compliance and enforcement activities within the public authorities of the Russian Federation, including the introduction of regulatory impact assessment on the levels of public authority. The suggestions to improve the control and oversight mechanism in the public authorities of the Russian Federation are given.
Ключевые слова: контроль; надзор; публичная власть; функция управления; концепция; методология; прогнозирование; обратная связь.
Control; supervision; public power; control function; concept; methodology; forecasting; feedback.
Любое государственное образование как форма организации публичной власти для эффективного выполнения предназначенных целей и задач обязано иметь собственный контрольно-надзорный механизм, посредством которого можно оказывать влияние на реализацию и координацию собственных решений в ходе их исполнения.
Свою политику государство реализует через создаваемую им систему органов контроля, поскольку именно контроль обеспечивает эффективное государственное управление механизмом образования, распределения и использования ресурсов, материально-технических денежных фондов государства и муниципальных образований. Возрастание роли и значения всей системы контроля в современных экономико-правовых реалиях является одним из основных элементов
системы управления и государственного и муниципального контроля федеративного государства. С точки зрения главы государства В.В. Путина, современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться. Демократия, по его мнению, заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективного канала диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной связи1.
Анализ зарубежного законодательства указывает, что в широком смысле можно выде-
1 Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля. № 20/П(4805).
лить четыре разновидности контрольно-надзорной деятельности в области публичной власти, реализуемые как в России, так и в зарубежных странах: государственный контроль, специальный контроль, муниципальный контроль, общественный контроль.
В государственном механизме контроль и надзор выступают как основное направление государственной деятельности, а также как императивный механизм государственного воздействия принудительного характера в достижении задач. Несомненно, что эффективность управления «невозможно без наличия контроля (надзора), выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он «играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требовани-ям»1. В системе публичной власти контроль и надзор являются важнейшими видами обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел и эффективности выполнения принимаемых решений. Это показывает особую роль надзорной и контрольной функций государства как «особый механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий главные направления его деятельности по управлению обществом»2.
Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, не четкости в разграничении понятий надзора и контроля, так, по мнению Д.М. Овсянко: «...в ряде случаев вряд ли вообще можно отделить контрольные функции от надзорных. Поэтому в законодательстве нет четкого разграничения между контрольными и надзорными функциями» . Многие исследователи отмечают, что государственный контроль и надзор имеют общие черты4. В юридической литературе контроль и надзор рассматриваются как: функция государственного управления , специфическая
1 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4. С. 10-12.
2 Палазян А.С. Содержание исходных понятий теории функций права // Административное и муниципальное право. 2008. № 11.
3 Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 1997. С. 169.
4 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления Проблемы надведомственного контроля. М.: Юрид. лит-ра, 1974. 160 с.
5 Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание,
современное состояние // Журнал росс. права. 2002. № 1. С. 26.
деятельность государственных органов6, метод управления7, способ обеспечения законности и дисциплины8, контроля гражданского общества над деятельностью органов публичной власти.
Современное российское законодательство, регулируя отношения в сфере государственного управления, не устанавливает принципиальных различий между государственным контролем и государственным надзором. В ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»9, содержится понятие государственного контроля (надзора) как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемых в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В данном законе устанавливается, что мероприятия по контролю - это совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по ре-
10
зультатам проведения мероприятия по контролю .
Можно сказать, что контроль (надзор) является одной из основных функций государства, имеющий цель обеспечить соблюдения как точного выполнения законодательства, так и целесообразности его применения в рамках закона11.
6 Акопов Л.В. Контроль в управлении государством: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2006. С. 9; Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. А.В. Малько. М.: ТК Велби, Проспект, 2005. С. 5-21.
7 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003. С. 242.
8 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001. С. 297; Габри-чидзе Е.И., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2001. С. 311.
9 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-Фз // Росс. газ. 2001. 11 августа.
10 Минаев А.В., Кечил Д.И., Чепунов О.И. Уголовно-исполнительное право (уч. пособие). Кызыл: Редакционно-издательский отдел ТувГУ, 2014. 378 с.
11 Чепунов О.И., Минаев А.В.. Правовое регулирование и становление уголовно-исполнительной системы Российской Федерации // Закон и право. 2014. № 9. С. 17-23.
Контроль как функция государственного управления осуществляется государственными органами исходя из принципа разделения властей и компетенции государственных органов. (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, суды, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) исходя из принципа разделения властей и компетенции государственных органов . Такой подход позволяет выделить парламентский, судебный, правительственный, финансовый, правозащитный и другие виды контроля.
Контрольная функция, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления . Можно сказать, что именно для его осуществления Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» созданы федеральные службы, на которых возложены функции по контролю и надзору. В данном Указе указаны: объекты надзора - деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц и граждан; предмет надзора -исполнение установл
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.