Демография. Миграция
© 2015 г.
Л.Л. РЫБАКОВСКИИ
КОНЦЕПЦИЯ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ: ОПЫТ РАЗРАБОТКИ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
РЫБАКОВСКИЙ Леонид Леонидович - доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института социально-политических исследований РАН, Москва, Россия (1284781@mail.ru).
Аннотация. В статье дан анализ принятых в России в XXI в. концепций демографической (2007), миграционной (2012) и семейной политики (2014). Особое внимание уделено рассмотрению "Концепции демографической политики РФ на период до 2025г.", а также того влияния, которое оказал этот документ и принятый его предшественник в 2001 г. на разработку региональных демографических программ. Подробно проанализированы недостатки, допущенные на стадии разработки этих концепций, предложены возможные направления совершенствования документов такого рода.
Ключевые слова: стратегия • концепция • политика • рождаемость • смертность • миграция • семья • программа • развитие
Вслед за развалом Советского Союза, последовавшей за этим ломкой социалистического общественного строя и замены его капиталистическим укладом с рыночной экономикой, произошел не только катастрофический спад производства, но и рухнула вся социальная сфера, основанная на плановом начале и бесплатности оказываемых услуг. Это, в конечном счете, привело к всестороннему изменению в худшую сторону условий жизни населения, падению уровня его благосостояния. Так, в 1992-1993 гг. численность населения с доходами ниже прожиточного минимума достигла 1/3. Реальная заработная плата в 1995 г. по сравнению с 1991 г. сократилась более чем вдвое. Происшедшее в той или иной мере повлияло на характер социальных, в том числе демографических и миграционных процессов, усилило начавшуюся еще в советские годы деформацию семейных отношений.
Первым, на что общество, еще не успевшее изменить свой прежний менталитет, обязано было обратить внимание, и тем, что должно было заставить власть, погрязшую в "прихватизации" бывшей общественной, а теперь ничейной собственности, предпринять какие-либо шаги, был "взрыв" в миграционной сфере. Здесь на смену относительно спокойным межреспубликанским миграционным процессам и межрегиональному обмену населения с акцентом его прибавления в азиатской части страны ворвались (другого слова не подберешь), погасив актуальность прежних видов пространственного движения, массы вынужденных мигрантов: беженцев, перемещенных лиц и особенно масштабно - реэмигрантов. Острота и актуальность проблем, вызванных этими миграциями, требовала их незамедлительного решения.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ, № 14-03-00420.
Подобное происходило и в демографической сфере. Вместо ежегодного естественного прироста населения с 1992 г. наступила депопуляция, т.е. естественная убыль. С 1993 г. последовало продолжавшееся до 2009 г. сокращение численности населения России. За двухлетие 1992-1993 гг. естественная убыль населения достигла почти одного миллиона человек, в следующие два года (1994-1995 гг.) её величина превысила 1,7 млн. В эти два года основной вклад в рост естественной убыли пришелся на увеличение смертности населения. Если суммарное число родившихся в 1994-1995 гг. превысило уровень предшествующих 1992-1993 гг. на 195 тыс. человек, то число умерших возросло почти на 570 тыс. В 1995 г. естественную убыль населения уже не компенсировал миграционный прирост, хотя его величина превышала 650 тыс. человек. В следующие два года общий миграционный прирост был меньше естественной убыли почти на полмиллиона (на 489 тыс.). В 1999-2002 гг. естественная убыль превышала отметку в 900 тыс. человек, составляя в среднем 930 тыс. Такие заоблачные цифры не могли не привлечь к себе внимание ученых.
Уже с начала 1990-х гг. изменения не в лучшую сторону усилились в брачно-се-мейной сфере. Образцы западного поведения, благодаря телевидению и открытости страны, стали ускоренно распространяться и прочно осваиваться в России. Возросла численность населения, состоящего в неформальных браках. Таких союзов в 1994 г. было зафиксировано среди состоящих в браке 6,6%. К 2002 г. эта доля достигла 9,8% или возросла в 1,5 раза. Естественно стало последовательно возрастать количество внебрачных рождений: в 1990 г. она составляла 14,6%, в 1995 г. - 21, в 2000 г. - 28, а в 2005 г. - 30%. С начала нового века ежегодно свыше 400 тыс. женщин рожали детей, находясь в незарегистрированном браке. Это были в основном женщины в возрасте моложе 20 лет и те, которым больше 40 лет. В конце 1990-х гг. на долю тех и других приходилось три четверти таких рождений. В первой половине 1990-х гг. стало сокращаться число заключенных браков и на этом фоне росло количество разводов. Если в 1991 г. было заключено 1277,2 тыс. браков, то в 1995 г. - 1075,2 тыс., т.е. на 200 тыс. меньше. В свою очередь число разводов увеличилось с 597,9 тыс. до 665,9 тыс. или на 68 тыс. Негативные сдвиги затронули и другие аспекты брачно-семейных отношений, среди которых отказ от рожденных детей, сиротство и т.д.
Процессы в миграционной и демографической сферах привлекли внимание властных структур уже в самом начале 1990-х гг. Межнациональные конфликты и кровавые события на постсоветском пространстве, включая и Северный Кавказ, вызвали потоки беженцев, внутреннеперемещенных лиц и реэмигрантов - этнических русских из бывших союзных республик. На это нельзя было не обратить внимание. Уже в декабре 1991 г. последовало распоряжение Президента РСФСР, предусматривающее оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам, включающее создание условий для приема и размещения тех лиц, которые прибывали в Россию. В мае 1992 г. были сформулированы для того времени основные направления миграционной политики, зафиксированные в утвержденной Правительством программе "Миграция" На её основе была разработана Федеральная миграционная программа, одобренная Указом Президента РФ в августе 1994 г. Двумя годами раньше, в июне 1992 г. другим Указом была создана Федеральная миграционная служба России.
Демографической сфере повезло меньше. Происходящими в воспроизводстве населения негативными процессами, вначале интересовалось лишь научное сообщество, в частности демографы МГУ и РАН. Они и забили тревогу о демографическом будущем России. Власть на заре формирования российской государственности еще прислушивалась к мнению науки. Этим во многом объясняется оперативное принятие Верховным Советом РСФСР в декабре 1992 г. Постановления "О неотложных мерах по изучению населения и демографических перспектив Российской Федерации" Доставление..., 1992]. Оно предусматривало в течение 1993-1994 гг. разработку научно обоснованной концепции демографического развития России на перспективу. В от-
личие от миграционной сферы после разгона ВС РСФСР демографическая политика этим и ограничилась. В результате суммарный коэффициент рождаемости, составляя в 1990 г. - 1,892, в 2000 г. опустился до 1,195, а ожидаемая продолжительность жизни за то же десятилетие уменьшилась с 69,19 до 65,34 года.
Происшедшие изменения во властных структурах оказались как никогда вовремя, что позволило предпринять, наконец-то, практические шаги в демографической сфере. Импульсом явилось Послание Президента РФ Федеральному Собранию в июле 2000 г. [Послание..., 2000]. В нем демографические проблемы были прописаны как наиболее важные. Еще раньше, в январе 2000 г., президент поручил правительству подготовить Концепцию демографического развития, которая в сентябре 2001 г. была подготовлена и одобрена [Распоряжение., 2001]. За этим решением, к сожалению, на федеральном уровне не последовали другие шаги. Однако положительным явилось то, что после одобрения федеральной концепции началась разработка подобных документов в ряде субъектов РФ: Ханты-Мансийском автономном округе, Республике Коми, Смоленской, Самарской областях, г. Москве и других регионах.
Вслед за одобрением "Концепции демографического развития РФ на период до 2015 года" наступило время придания подобного статуса также концепции миграционной политики. Проект этого документа в недрах ФМС разрабатывался всю вторую половину 1990-х гг., но, к сожалению, не прошел рассмотрения даже на правительственной комиссии, хотя и был обсужден в мае 1999 г. на парламентских слушаниях. В марте 2003г. этот проект был одобрен правительством под названием "Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (Распоряжение., 2003). Об уровне обсуждения этого документа на заседании правительства, может свидетельствовать хотя бы такой небольшой штрих. Руководитель ФМС (она уже находилась в рамках МВД) в докладе сказал, что ведомство разработало миграционную карту (очень важное сведение для правительства). После этого её образец был передан министрам. Рассматривая, в общем-то незначимый внутренний для ФМС документ, среди министров последовали возгласы о том, что теперь-то будет наведен порядок с миграцией. Кстати, уже в следующие дни миграционную карту можно было свободно купить на московских вокзалах.
Несмотря на одобрение правительством РФ Концепции демографического развития и Концепции регулирования миграционных процессов, их результативность до середины первого десятилетия XXI столетия оказалась крайне мала. И это не вина концепций, а следствие ситуации в стране. Пока не стабилизировалось финансово-экономическое положение, можно было принимать лишь решения, не требующие затрат. Концепции сами по себе их и не требовали. Лишь с появлением финансовых ресурсов стало возможным реализовать крупнозатратные программы. Таковыми и стали меры демографической политики, предложенные президентом в 2006 г. в Послании Федеральному Собранию [Ежегодное., 2006].
В этом послании президент определил направления по выходу России из демографического кризиса, причем высказался весьма конкретно и категорично, хотя понятно, что не "царское" дело расписывать, какие конкретные суммы платить за рождение ребенка. Но именно этим он предвосхитил возможные проволочки принятия мер по выходу России из демографического коллапса. На фоне начавшегося репродуктивн
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.