МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ: ОТ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗДЕЛЕНИЯ К ОБЪЕДИНЕНИЮ
С.Г. Соловьев, доктор юридических наук, профессор
Предметом исследования данной статьи является понятийно-терминологическая, теоретическая, логическая проработанность, доступность и понятность для населения России, а также оценка практической реализации положений конституционной концепции местного самоуправления. В статье проведен анализ теоретических и практических проблем, связанных с указанными проблемами.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, конституционная концепция местного самоуправления.
Эпоху можно считать законченной, когда истощились ее основополагающие иллюзии.
Артур Миллер
Вопрос об оптимальном соотношении местного самоуправления и государственной власти являлся, является и будет являться одним из проблемных как в теории, так и практике муниципального строительства в Российской Федерации [1; 2; 3]. Концептуальной первопричиной указанной проблемы в настоящее время являются положения ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ [4], нормативно закрепившие следующую совокупность идей, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации и образующих теоретическую концепцию, в соответствии с которой в современной России предполагается построение системы местного самоуправления:
1) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления;
2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
3) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
При этом, важно учитывать то обстоятельство, что указанная совокупность нормативно закрепленных идей относится к основам конституционного строя Российской Федерации и представляет собой базовые положения, правовой фундамент Российского местного самоуправления. В связи с этим, анализ концептуальной и терминологической проработанности приведенных идей представляется очень важным, так как в пределах Конституции, как правового акта, нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в разделе «Основы конституционного стоя» представляют собой иерархически высший раздел, определяющий основное содержание производных от него иерархически более низких Конституционных положений об организации местного самоуправления. Кроме того, так как в современной Российской пра-
вовой системе правовые акты образовывают иерархически упорядоченную систему (иерархию), то положения всех последующих актов в сфере местного самоуправления должны вытекать из указанных выше нормативных положений, закрепленных в ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ.
Отмеченная теоретическая концепция - идейная основа Российского местного самоуправления, и в связи с этим, она должна быть:
1) безукоризненно понятийно-тер-минологически, теоретически и логические проработанной;
2) быть доступной и понятной народу Российской Федерации;
3) практически реализуемой.
Понятийно-терминологическая,
теоретическая и логическая проработанность концепции
Однако, соблюдение всех указанных требований применительно к данной концепции вызывает много вопросов. Следует начать с того, что большие вопросы вызывает даже понятийная проработанность ключевого ее термина «местное самоуправление». Как отмечается Д.Б. Сергеевым, Н.А. Синькевич, В.И. Васильевым и многими другими исследователями муниципально-правовой терминологии [5, с. 219-220; 6, с. 104-106; 7; 8], в современном российском праве начиная с 90-х годов ХХ в. термин «местное самоуправление» (как впрочем и другие муниципально-право-вые термины) широко используется в различных, а в ряде случаев, во взаимоисключающих смыслах. В муниципальной науке и законодательстве о местном самоуправлении он приме-
няется для обозначения следующих различных явлений:
1) основа конституционного строя;
2) деятельность населения по решению вопросов местного значения;
3) основополагающий принцип организации власти;
4) форма осуществления народом своей власти;
5) право граждан;
6) форма организации территориальной публичной власти;
7) способ оптимизации социального устройства;
8) институт организации и предоставления услуг гражданам;
9) органы местного самоуправления;
10) муниципальное образование.
Очевидно, что подобная многозначность термина «местное самоуправление» значительно снижает научно-теоретическое содержание анализируемой концепции построения российского местного самоуправления, создавая большие проблемы для понимания его содержания не только практикам муниципального строительства, но даже и теоретикам муниципального права. Для того, чтобы понять о чем говорит законодатель, ученый или практик, употребляющий термин «местное самоуправление», нужно исследовать контекст употребления соответствующего термина в рамках достаточно объемных смысловых форм. При этом, термин «местное самоуправление» можно достаточно просто вырвать из контекста и использовать его в ином значении. Как указывает В.И. Васильев, формулируя юридические нормы, законодатель вправе использовать любой подходящий в данном случае правовой инстру-
ментарий, но крайне важно, чтобы его применение было последовательным и точным. Недопустима путаница понятий, использование одних и тех же терминов в разных смыслах, в результате чего содержание правовых дефиниций искажается и они перестают действовать в соответствии со своим предназначением [8].
Помимо терминологической недора-ботанности, указанная концепция вызывает возражения и с позиции формальной логики. Спорным представляется обозначение низового, местного уровня публичной власти термином «местное самоуправление». Если мыслить логично и учитывать труды современных государствоведов [9; 10; 11], система самоуправления в Российской Федерации представляет собой составной элемент ее системы управления, включающей также систему публичной власти.
Самоуправление по своей сути представляет общественный феномен, включающий в себя три уровня:
1) самоуправление на уровне Российской Федерации (государственное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на уровне государства;
2) самоуправление на уровне субъектов Российской Федерации (региональное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне;
3) самоуправление на уровне муниципальных образований (местное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне.
Публично-властные начала системы управления Российской Федерации ре-
ализует соответствующая система Российской публичной власти, состоящая из следующих уровней:
1) система публичной государственной власти на уровне Российской Федерации;
2) система публичной государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации;
3) система публичной муниципальной власти на уровне муниципальных образований.
Современное смешение в рамках анализируемой концепции понятий «власть» и «самоуправление» (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) применительно к системе народовластии в Российской Федерации делает логически противоречивой и непонятной как для теоретиков муниципального права, так и для практиков муниципального строительства.
Доступность и понятность концепции народу Российской Федерации
Помимо понятийно-терминологической, теоретической и логической проработанности концептуальных основ местного самоуправления, закрепленных в Конституции Российской Федерации они должны быть изложены языком доступным и понятным всему народу Российской Федерации. Именно на это обстоятельство обратил внимание Президент России, определяя перспективы развития российского местного самоуправления и отмечая в своем Послании Федеральному собранию от 12 декабря 2013 года, что «... местная власть должна быть устроена так ... чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой. Давайте посмотрим на эти проблемы еще раз со всех сторон, чтобы наконец
привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени» [12].
Говоря о здравом смысле, нужно всегда иметь ввиду тот факт, что смысл употребляемых в Конституции РФ терминов должен быть однозначно понимаем всеми гражданами, и прежде всего - юристами, государственными служащими, политическими деятелями, журналистами, что должно достигаться посредством изучения соответствующих учебных дисциплин в общеобразовательной школе и в высших учебных заведениях.
Важно понимать, что законодательство в целом, и конституция в частности, представляют собой один из важных инструментов общественного самоуправления. Если граждане не понимают «букву» и «дух» Конституции, то в обществе не может сформироваться соответствующее правосознание, а соответственно и законодательство не будет работать должным образом. При этом, следует помнить, что по своей сути любая конституция - письменный документ, для того же, чтобы жизнь в государстве стала развиваться в соответствии с конституционными нормами, ее идеи, получившие закрепление конституции посредством юридических форм (юридическим языком), должны быть внедрены в правосознание большей части политически активного населения.
Население воспринимает Главу муниципального образования, других выборных должностных лиц, органы местного самоуправления как представителей государственной власти на местах и предъявляет им претензии,
связанные с банкротством предприятий, невыплатой зарплат на частных предприятиях, несвоевременным перечислением федеральных пенсий, пособий и решением других вопросов, не входящих в их компетенцию. Об этом свидетельствуют как практика муниципального строительства в 90-е годы [13; 14], в настоящее время [15], так и многочисленные мнения ученых, не признающих чисто формально-юридический подход к природе местного самоуправления и утверждающих, что по своей природе местное самоуправление является частью государственной власти [16, с. 148-149; 17, с. 150] и искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидировано [18, с. 61].
Исходя из изложенного, применительно к закрепленной в Ко
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.