научная статья по теме МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СОСТОЯНИЕ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СОСТОЯНИЕ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ»

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2010, № 8, с. 106-111

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СОСТОЯНИЕ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ

© 2010 г. Е.Б. Айтказинов1

С момента обретения Республикой Казахстан своей независимости нормы о местном самоуправлении впервые получили закрепление в Конституции РК 1995 г., где четко отразилось положение, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения (ч. 2 ст. 89).

За это время неоднократно предпринимались попытки создания законодательной основы местного самоуправления. В разное время Правительством РК подготавливались и вносились в парламент РК многочисленные варианты законопроектов о местном самоуправлении. Последний правительственный вариант проекта закона "О местном самоуправлении в Республике Казахстан" был внесен в парламент РК осенью 2006 г., который из-за противоречивости в нем многих положений был отправлен на доработку2. В итоге данный проект, который разрабатывался на протяжении длительного периода времени и принятия которого ожидали многие, так и не был принят3.

В 2007 г. в ходе конституционной реформы нормы Конституции РК о местном самоуправлении были наполнены новым содержанием. Согласно Закону РК "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 г." от 21 мая 2007 г. (далее - Закон от 21 мая 2007 г.) местные представительные органы (масли-хаты) объявлены органами местного самоуправления4. Так, ч. 2 ст. 89 Конституции РК гласит, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Закрепление такого положения на конституционном уровне наводит на мысль о том, что законодатель снова решил вернуться к существовавшей ранее модели, когда Законом КазССР "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР" от 15 февраля 1991 г.5 местные Советы были объявлены органами местного самоуправления, несмотря на то что существовали и другие формы его организации, такие как территориальное общественное самоуправление, общие собрания (сходы) и кон-

1 Аспирант МГУ им. М.В. Ломоносова.

2 См.: Казахстанская правда. 2006. 12 окт.

3 Очевидно, основанием для "сворачивания" указанного законопроекта явилась рабочая поездка Президента РК Н. Назарбаева осенью 2008 г. в Восточно-Казахстанскую область, в ходе которой глава государства, выслушав мнение акима сельского округа по поводу создания местного самоуправления, обозначил свою позицию следующим образом: "В рамках общественной комиссии мы обсуждали законопроект о местном самоуправлении, есть разные мнения. Но я считаю, когда все нормально идет, не надо ничего изобретать" (Восток — дело перспективное // Казахстанская правда. 2008. 2 окт.).

4 См.: Казахстанская правда. 2007. 22 мая.

5 См.: Ведомости Верховного Совета КазССР. 1991. № 9. Ст. 118.

ференции граждан по месту жительства. Попытки ввести местное самоуправление в Казахстане в начале 90-х годов ХХ в. не увенчались успехом, что было связано с отсутствием четкого законодательного регулирования деятельности института местного самоуправления и четкого понимания природы местного самоуправления, развитие которого предполагает самоорганизацию граждан и их активное участие в решении вопросов местного значения.

В целях реализации положений Закона от 21 мая 2007 г. парламентом РК 9 февраля 2009 г. принимается Закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления" (далее -Закон от 9 февраля 2009 г.), которым заголовок Закона РК "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. после слов "местном государственном управлении" дополняется словами "и самоуправлении". В преамбуле Закона "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г. (далее - Закон 2001 г.) изменен и предмет регулирования: теперь Законом регулируются общественные отношения не только в области местного государственного управления, но и самоуправления.

Однако, несмотря на законодательно признанную возможность создания местного самоуправления в Республике Казахстан, до настоящего времени данный институт так и не внедрен. Основная причина этого в том, что подготовка проектов законов РК от 21 мая 2007 г. и от 9 февраля 2009 г. осуществлялась фрагментарно, без предварительной выработки целостной концепции местного самоуправления. Анализ новой редакции Закона 2001 г. свидетельствует, что регламентирование большинства вопросов местного самоуправления в нем либо отсутствует, либо их регулирование осуществлено в краткой форме. В Законе местному самоуправлению посвящена одна гл. 3-1 "Участие граждан в местном самоуправлении", состоящая всего из шести статей. При этом Закон 2001 г. не устанавливает правовых основ организации и деятельности местного самоуправления в Республике Казахстан, принципов и государственных гарантий его осуществления. Из анализа данного Закона также следует, что не все содержащиеся в нем положения являются предельно ясными и однозначными, многие из них противоречат нормам Конституции РК. Причины этого - отсутствие четкого конституционного определения природы местного самоуправления, а также принципов, определяющих взаимоотношения его органов с органами государственной власти. Все это свидетельствует о недостаточной проработке данных вопросов и поспешности принятия такого решения законодателем. Указанные аспекты делают актуальной проблему определения правовой природы местного самоуправления и характера взаимоотношений его органов с органами государственной власти. Поскольку до настоящего времени в Республике Казахстан нет сложившейся правоприменительной практики местного самоуправления, на эти вопросы трудно дать однозначный ответ. Тем не менее попытаемся их проанализиро-

вать в рамках имеющегося конституционно-правового регулирования данного института.

В ст. 3 Конституции РК закреплен принцип народовластия. Однако в ней говорится о принадлежности народу только государственной власти (ч. 1 ст. 3). Далее (ч. 2) сказано, что народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Как видим, в этой статье о местном самоуправлении нет ни малейшего упоминания. Это означает, что категория "народовластие" в Конституции трактуется в узком понимании и по своему содержанию отождествляется с государственной властью. Между тем данное утверждение является ошибочным, поскольку "народовластие" - более широкая по своему содержанию категория, означающая возможность народа, населения страны управлять делами государства как непосредственно, так и через систему специальных органов. Прежде всего власть народа - это публичная власть, которая может проявляться не только в форме государственной власти, но и в иных ее формах, среди которых выделяют власть местного самоуправления. Данная концепция природы власти местного самоуправления присуща большинству современных цивилизованных стран, где оно признается неотъемлемым свойством демократического государства, через которое народ участвует в управлении его делами. Например, в Российской Федерации местное самоуправление провозглашается в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти на конституционном уровне. Так, ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Аналогичные положения закреплены в Конституциях Армении (ст. 2), Кыргызстана (ст. 1), Украины (ст. 5) и ряда других стран. В ст. 33 Конституции РК закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Из смысла данной статьи в ее взаимосвязи со ст. 3 Конституции РК, закрепляющей принцип народовластия в Республике Казахстан, вытекает, что народ посредством реализации своего избирательного права, т.е. через свободные выборы в органы местного самоуправления, осуществляет тем самым принадлежащую ему власть и через местное самоуправление.

Вместе с тем Конституция РК не определяет достаточно четко и однозначно роли и места местного самоуправления в системе государственного устройства, а также сущностных черт и специфики взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Отсюда проистекают противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления. Так, Конституция РК в разд. VIII "Местное государственное управление и самоуправление" четко разграничивает понятия "местное государственное управление", осуществляемое представительными (масли-хатами) и исполнительными (акиматами) органами (ст. 85), и "местное самоуправление", обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (п. 1 ст. 89). Казалось бы, из данной нормы следует, что Конституция, назвав главный субъект местного самоуправления - население, функционально отделяет его от местного государственного управления. Однако далее Конституция в п. 2 ст. 89 среди органов, через которые население реализует свое право на участие в осуществлении местного самоуправления, называет маслихаты. Тем самым к уже существующему статусу маслихатов как органов государственной власти Конституция добавляет еще один - органов местного самоуправления. При этом Конституция РК не содержит,

по существу, ответов на многие вопросы, вытекающие из данной нормы: каковы место и роль маслихатов в системе местного самоуправления; означает ли признание маслиха-тов основным звеном системы местного самоуправления то, что они утрачивают свое определяющее свойство - представительных органов государственной власти; если маслихаты высту

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком