ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 6, 2005
© 2005 г.
т МЕТОДЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (ИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА)
Всемирный банк подготовил доклад «Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации» (май 2005 г.). Авторский коллектив в составе: Е Добролюбова, Н. Маннинг, Н. Парисон, Ю. Широкова, Г. Эванс провел большую работу по изучению и обобщению опыта различных стран по повышению эффективности деятельности органов государственной власти в различных сферах жизни общества и изложил в своем докладе краткое содержание используемых при этом методов. Авторы отметши также возможность использования этих методов в российской практике.
Ниже публикуется в сокращенном виде раздел доклада, посвященный некоторым аспектам контроля за качеством услуг, предоставляемых государством обществу.
Внешняя подотчетность
На протяжении последнего десятилетия внимание к вопросам внешней подотчетности государственной службы значительно возросло. Подходы, заимствованные у частного сектора, такие как "оказание услуг клиентам", получили широкое распространение, также как и механизмы, обеспечивающие больший уровень участия со стороны широкой общественности и заинтересованных лиц. В то же время неправительственные организации стали играть более заметную роль в мониторинге проводимой правительством политики и деятельности государственных органов, а иногда и предлагать альтернативные варианты экономической политики и бюджета. Большей популярностью стало пользоваться законодательство о референдумах. Общие элементы системы подотчетности обществу показаны в приведенной ниже схеме.
сторонами: основные механизмы
Механизм рассмотрения жалоб. Распространенным механизмом, обеспечивающим возможность гражданам подать жалобу на правительственного чиновника или его действия, является институт омбудсмена. Первый омбудсмен появился в Швеции в 1809 г. Такие системы получили более широкое распространение в 1950-х гг. Как правило, омбудсмены назначаются парламентом и подотчетны ему, а не находящемуся у власти на данный момент правительству, и занимаются рассмотрением жалоб граждан, касающихся различных областей, например, таких, как физический ущерб и свобода информации. В некоторых странах (например, в Швеции) в дополнение к назначаемым парламентом омбудсменам правительством назначаются специальные омбудсмены для рассмотрения вопросов, касающихся прав потребителей, дискриминации, прав детей и прав инвалидов.
Подотчетность правительства может также обеспечиваться посредством других органов, которые могут быть учреждены как на центральном, так и на региональном уровне. Например, в Онтарио был сформирован ряд специальных парламентских органов для защиты общественных интересов, в том числе аппараты уполномоченных представителей по вопросам защиты окружающей среды, информации и частной жизни, правам человека, честности и равенства уровня оплаты труда.
Еще одним механизмом, используемым в ряде стран, включая Канаду, Новую Зеландию, Великобританию и Соединенные Штаты, является защита лиц, предоставляющих информацию, позволяющая государственным служащим раскрывать неправомерные действия правительства без угрозы репрессий.
Внешний мониторинг. Значительный вклад в укрепление внешней подотчетности вносится неправительственными и международными организациями, осуществляющими мониторинг и оценку качества решений или действий органов власти. Такой мониторинг обеспечивается множеством способов, включая формирование сравнительных индексов или активный мониторинг конкретного комплекса политик правительства, таких, как исполнение бюджета или применение законодательства о доступе к информации.
Опыт показывает, что чрезмерное доверие к системе сдержек и противовесов в системе органов государственной власти может привести к злоупотреблению властью и коррупции. Ситуация может усугубляться недостатком полномочий или потенциала высших контрольных органов. В этом случае активное привлечение гражданского общества и неправительственных организаций к мониторингу деятельности правительства имеет первостепенную важность - это заставляет систему функционировать под воздействием внешних детерминант и вносит в процесс взаимодействия между правительством и обществом потребительскую перспективу. Международный опыт предлагает ряд возможных подходов к решению вопроса внешнего мониторинга, представленных в таблице 1.
В Индии неправительственная организация проводит независимый анализ бюджета для проверки соответствия расходования государственных средств экономическим и социальным приоритетам, а также для подтверждения, что средства, выделяемые с целью снижения уровня бедности, были направлены для достижения этой цели. В рамках Проекта по разработке инициатив для социальных и общественных действий (Проект РИСОД) было предпринято альтернативное рассмотрение бюджета, целью которого было выявление того, насколько цель снижения уровня бедности, о которой было заявлено министром финансов, отражена в реальных бюджетных ассигнованиях. В результате альтернативного анализа в рамках проекта РИСОД был получен бюджет с меньшим количеством арифметических и учетных ошибок, удалось также привлечь внимание законодательных органов к вопросу внедрения механизмов, обеспечивающих поддержку достижения конкретных политических целей финансовыми ассигнованиями. После проведения мониторинга средства на приоритетные отрасли экономики стали выделяться с большей осмотрительностью.
Таблица 1
Альтернативные подходы к внешнему мониторингу _деятельности правительства_
Механизм Краткое описание Результаты внедрения
Карточки оценки Интервью с пользователями услуг о "дополнительных" выплатах, которые им, возможно, пришлось сделать для получения законных услуг. Результаты обсуждаются с государственными органами и широко публикуются. Механизм впервые был применен Центром по общественным делам в Бангалоре (Индия). Различные организации по всему миру в настоящий момент обучаются использованию таких карточек.
Обследования "Биг Мак" Сравнительный анализ цен, уплачиваемых различными ведомствами за аналогичные товары. Механизм был разработан и впервые применен в Аргентине. В ходе одного из таких анализов было обнаружено, что идентичные ресурсы были закуплены различными госпиталями у одного и того же поставщика по существенно отличающимся ценам. После установления нарушителей, были приняты официальные меры.
Обследования "до" и "после" Анализ затрат на различные государственные инвестиции проводится до и после проведения кампании, направленной на борьбу с коррупцией. В ходе проведения в Милане (Италия) такого анализа в отношении кампании "чистые руки", которая проходила в начале 1990-х годов, было установлено, что кампания способствовала значительному сокращению муниципального долга, быстрому росту прямых инвестиций. В частности, строительство нового международного аэропорта фактически обошлось вдвое дешевле, чем предполагалось на стадии планирования.
Эффективность государственных расходов Оценка затрат и результатов государственных сделок с использованием информации о превалирующих ценах на товары и услуги Механизм был применен в 1999 году в Нигерии при анализе незаконченных правительственных контрактов.
"Зеркальная статистика" Сравнение цен на товары, являющиеся предметом торговли двух стран, с использованием информации об экспорте и импорте. Необходимо сотрудничество с таможенными органами. Механизм использовался как форма мониторинга гражданского общества в Болгарии и Румынии.
Мониторинг главных проектов Механизм предполагает мониторинг некоторых элементов предприятия или крупномасштабного проекта в целом, уделяя главное внимание "системе" и тому, как она функционирует.
Источник: TI Source Book 2000 год, с. 291-294.
Внешнее участие в политике. Правительствами на протяжении десятилетий предпринимались меры по привлечению заинтересованных сторон к участию в консультациях по вопросам государственной политики. Однако определенный статус (в т.ч. статус законодательно установленного требования) такие консультации стали приобретать лишь в течение последних 20 лет.
Основными причинами для вовлечения общества и заинтересованных лиц в процесс разработки политики являются:
• стремление избежать проблем и задержек на стадии реализации политики - часто конечные пользователи могут предугадать те проблемы, которые правительственные чиновники могли упустить;
• обеспечение поддержки государственной политики, то есть ее возможного одобрения "третьей стороной" - обществом;
• повышение качества политики, вызванное расширением круга разрабатываемых правительством вопросов;
• возможность определения скрытых затрат для предприятий, отдельных лиц или правительства.
Пример таких консультативных механизмов приводится в таблице 2.
Таблица 2
Консультационные механизмы_
Механизм Примеры
Жалобы/ предложения/ тестирование • Комментарии и жалобы потребителей • Схемы обратной связи с сотрудниками/предложений • Контрольная закупка - некто, действуя по поручению органа власти или НПО, проводит контрольное тестирование услуги, обращая внимание на ряд заранее определенных факторов, а затем представляет отчет; • Экспериментальное внедрение изменений - проверка изменений на небольшом участке какой-либо из предоставляемых услуг является хорошим способом испытать, будут ли работать эти изменения применительно ко всей услуге.
Совещания и дискуссии (качественные) • Открытые/публичные встречи - встречи организуются для представителей структур гражданского общества с целью их ознакомления с конкретным вопросом и выражения собственного мнения. • Использование представительских групп - многим общественным организациям, в основном добровольным, известно о том, что происходит вокруг, и они имеют возможность сообщить вам о мнении пользователей услуг по поводу предоставляемой вами услуги и об их трудностях в связи с нею. • Интервью лицом к лицу - могут рассказать вам о том, что думают люди и почему, и позволяют вам подробно узнать об их взгля
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.