ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 11, 2014
© 2014 г.
Маргарита Хугаева
главный специалист-эксперт Департамента имущественных отношений Министерства обороны Российской Федерации (e-mail: margokhugaeva@mail.ru)
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ В 2000-2012 ГГ.
Автор приходит к выводу о несовершенстве современной российской модели межбюджетных отношений, в значительной степени порождающей высокий уровень дифференциации субъектов РФ по бюджетной обеспеченности и качеству жизни населения, а также экономическую неразвитость и иждивенчество большинства российских регионов. В поиске способов решения проблем межбюджетных отношений автор прибегает к расчету идеальных трансфертов.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, российская модель межбюджетных отношений, межбюджетные трансферты, налоговые доходы, финансовое выравнивание, уровень децентрализации, идеальные трансферты.
Межбюджетные отношения в федерациях отражают финансовую связь между федеральным центром, субъектами федерации и местным уровнем. Межбюджетные отношения оказывают существенное влияние на экономическую ситуацию, темпы роста основных макроэкономических и демографических показателей как в субъектах федерации, так и в стране в целом.
Помимо социально-экономической составляющей жизни общества, эти отношения выполняют политические функции, т. к. они могут не только способствовать сохранению единства государства, развитию отношений между центром, субфедеральными и местными властями, но и привести к разрушению страны. В этой связи необходимо тщательно подходить к выбору курса развития и реформирования межбюджетных отношений.
Особенно актуален данный вопрос в Российской Федерации, во-первых, т. к. Россия - молодая федерация, которая находится на пути становления межбюджетных отношений. Во-вторых, Россия - страна с самым большим количеством субъектов федерации. Для того чтобы выработать взвешенную стратегию социально-экономического развития, не ущемляющую ни один регион, ни одно муниципальное образование, очень важно выработать оптимальную модель финансовых взаимоотношений.
Этапы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Межбюджетные отношения в новейшей истории Российской Федера-
ции эволюционируют уже более 20 лет. Условно развитие этих отношений сводят к нескольким этапам1.
Первый этап - 1991-1993 гг. - характеризуется как период «стихийной» децентрализации межбюджетных отношений: разделение бюджетной системы на несколько самостоятельных уровней, активное реформирование, принятие ряда федеральных законов. При этом наследие СССР все еще дает о себе знать: распределение налоговых доходов происходит на долевой основе; межбюджетные трансферты используются для уравновешивания нижестоящих бюджетов.
Следующий этап - 1994-1998 гг. - переход к более унифицированным межбюджетным отношениям. В это время были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов путем предоставления трансфертов.
Однако вся система была несовершенна и только отдаленно походила на бюджетное устройство федеративного государства, т. к. не имела прочной нормативно-правовой базы.
С 1999 г. количество законодательных актов в этой сфере начинает активно расти. Одни из основных - Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. и т. д. В основе совершенствования этих отношений лежат положения бюджетных посланий Президента Российской Федерации.
Последний этап - с 1999 г. и по настоящее время.
Важным шагом в развитии межбюджетных отношений стало принятие Бюджетного и Налогового кодексов. С введением их в действие, в частности, последнего, были пересмотрены полномочия субъектов бюджетной системы в сфере налогов. Налоги были разделены на федеральные, региональные и местные2 (табл. 1).
1 Ерошкина Л.А. Становление и развитие межбюджетных отношений // Финансы. № 7. 2012.
С. 10-11.
Таблица 1
Виды налогов и сборов в Российской Федерации
Федеральные налоги и Региональные Местные
сборы налоги налоги
- налог на добавленную - налог на имущество - земельный налог;
стоимость; организаций; - налог на имущество
- акцизы; - налог на игорный физических лиц.
- налог на доходы бизнес;
физических лиц; - транспортный налог.
- налог на прибыль
организаций;
- налог на добычу
полезных ископаемых;
- водный налог;
- сборы за пользование
объектами животного
мира и за пользование
объектами водных
биологических
ресурсов;
- государственная
пошлина.
Федеральные налоги и сборы обязательны к уплате на всей территории России, региональные - устанавливаются законами субъектов РФ и действуют на территориях соответствующих субъектов. Местные налоги регулируются законодательством муниципальных образований и действуют на территориях соответствующих муниципальных образований1.
Помимо закрепления налогов, необходимо было разграничить доходные источники, расходные полномочия и ответственность между органами власти. На решение этих задач была направлена Концепция реформирования межбюджетных отношений 1999-2001 гг.2 Кроме вышеперечисленного, в Концепции оговаривалась методика расчета трансфертов из Федерального фонда поддержки субъектов РФ (ФФПР) и инвестиционная поддержка развития регионов из Фонда регионального развития (ФРР).
Концепция предложила меры по стимулированию повышения доходов и сокращения расходов и условия предоставления финансовой помощи из федерального бюджета. Также, в целях оздоровления региональных и
1 Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) часть 1 от 31.07.1998 №2 146-ФЗ Ст. 2, 3, 4.
муниципальных финансов, был создан Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), который кредитовал бездотационные и низкодотационные регионы или крупные города, которые создавали благоприятные условия для экономического развития страны.
На 2001 г. сложилась ситуация, при которой налогово-бюджетные полномочия были крайне централизованы, расходы нижестоящих бюджетов покрывались за счет отчислений из федерального бюджета. Это снижало заинтересованность региональных и местных бюджетов в снижении расходов и увеличении доходов, подрывало стимулы к наращиванию налогового потенциала, развитию экономики, привлечению инвестиций. К тому же оставался низким уровень прозрачности исполнения бюджета, распределения финансовой помощи, отсутствовал мониторинг состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами. Эти «пробелы» в бюджетной системе привели к неэффективному расходованию государственных средств, снижению объема и качества предоставляемых государственных услуг.
В целях реформирования системы межбюджетных отношений, «позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней»1, было принято Постановление Правительства РФ «О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года».
Для достижения цели перед Программой были поставлены следующие задачи:
• «упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;
• четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефи-нансируемых мандатов»;
• четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
• формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
• повышение качества управления общественными финансами на региональном и местом уровне»2.
1 Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года». Электронный ресурс: http://base.consultant.
ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=46662.
В августе 2004 г. в Бюджетный кодекс были введены разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы1. Но в федеральном бюджете сосредоточились самые крупные налоги, т. е. о равноправии всех субъектов межбюджетных отношений речи и не было.
Были созданы фонды финансовой поддержки: Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Первый выделял целевые средства (субвенции) регионам для финансирования «федеральных мандатов», обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами, в зависимости от численности населения в соответствующем субъекте. Фонд софинансирования социальных расходов на основе долевого возмещения предоставлял финансовую помощь регионам для покрытия социально значимых расходов в условиях проведения реформ.
Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. обращает особое внимание на проблемы финансового обеспечения региональных и местных бюджетов. Она поставила следующие задачи:
• «укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
• оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления»2.
Дальнейшее реформирование также было направлено на
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.