Международная научно-практическая конференция «Земские учреждения и местное самоуправление»
Артём Каратеев
International research conference «Zemstvo institutions and local self-government»
Artem Karateev (Lomonosov Moscow State University, Russia)
21-22 апреля 2014 г. в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова прошла международная научно-практическая конференция «Земские учреждения и местное самоуправление: история и современность», организованная факультетом политологии совместно с Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Конференция была приурочена сразу к двум датам: отмечавшемуся в 2014 г. 150-летию учреждения земств в России, а также к 21 апреля - именно в этот день (по старому стилю) в 1785 г. Екатерина II издала Жалованную грамоту городам, ставшую одним из ключевых моментов формирования в Российской империи сословного самоуправления. В 2012 г. Указом Президента России 21 апреля было объявлено Днём местного самоуправления. В работе конференции приняли участие представители многих регионов России, а также гости из Индии, Сербии, Эстонии, Японии. Конференция оправдала своё наименование научно-практической: в одном зале собрались и учёные-теоретики, и руководители-практики. И если первые смогли лучше узнать о современном положении дел в самоуправлении, то вторые - о российском историческом опыте.
В первый день конференции прошло пленарное заседание. Открыли его председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко и ректор МГУ им. М.В. Ломоносова В.А. Садовничий, зачитавший обращение к участникам конференции Президента РФ В.В. Путина. С пленарными докладами выступили также заместитель председателя правительства России О.Ю. Голодец, полномочный представитель Президента РФ в Приволжском Федеральном округе М.В. Бабич, заместитель министра регионального развития С.М. Назаров, министр здравоохранения В.И. Скворцова, декан факультета политологии МГУ д.и.н., профессор А.Ю. Шутов, депутат Государственной Думы B.C. Тимченко. Одной из важных проблем, затронутых в пленарных выступлениях, был вопрос о разнице в отношении к местному самоуправлению сейчас и полтора века назад. Подчёркивая роль воспитанников Московского университета в деятельности земских учреждений, В.А. Садовничий справедливо отметил, что сейчас среди работников местного самоуправления крайне сложно найти выпускников МГУ. Причин этому может быть несколько - это и низкий престиж работы на местном уровне, и неверие в возможности и перспективы самоуправления.
Организаторы конференции приурочили к ней выставки и экспозиции, рассказывавшие о работе земств в Российской империи и земских деятелях - выпускниках Московского университета, в которых были использованы материалы из фондов Научной библиотеки МГУ и ГА РФ. Особо стоит отметить передвижную выставку «А.П. Чехов и Серпуховское земство», представленную Государственным литературно-мемориальным музеем-заповедником А.П. Чехова «Мелихово».
К открытию форума вышли в свет первые два тома антологии «Земская идея в истории социально-политической мысли России», в которую вошли работы крупнейших российских специалистов второй половины XIX - начала XX в. по самоуправлению: Н.Н. Авинова, И.С. Аксакова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.А. Головачёва, К.Ф. Головина, А.Д. Градовского, П.П. Гронского, К.Д. Кавелина, М.Н. Каткова, А.А. Кизеветтера, Н.М. Коркунова, А.И. Кошелева, Н.И. Лазаревского, В.Ф. Матвеева,
А.Д. Пазухина, Б.Н. Чичерина. Часть из них переиздана за последнее столетие впервые. В обоих томах помещены редкие иллюстрации и фотографии авторов статей, земских больниц, школ, собраний и т.д.
Во второй день конференции состоялись секционные заседания. Всего в программе 6 секций было заявлено примерно 120 докладов. Некоторые секции посвящались современным практическим вопросам. Так, секция «О перспективных направлениях совершенствования законодательства о местном самоуправлении» собрала крупных чиновников, глав муниципальных образований и городов.
Работа секции «Государственная политика и местное самоуправление: российский исторический опыт» была разбита на два блока: «Проблематика местного самоуправления в России: современность и исторический опыт» и «Полномочия органов местного самоуправления в вопросах социальной политики». Действующее законодательство, по мнению докладчиков, недостаточно чётко определяет понятия местного самоуправления и его функций, что было характерно и для позапрошлого века и стало одной из важнейших «концептуальных» недоработок Великих реформ, затруднявших практическую деятельность земств. Ряд выступивших отметили и другую аналогию с дореволюционной ситуацией - сужение полномочий местных органов. Так, Н.В. Пути-ло (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) засвидетельствовал значительное уменьшение роли органов местного самоуправления в управлении системой образования в современной России.
В ряде выступлений звучало сожаление, что современные реформаторы игнорируют исторический опыт. В совместном докладе, посвящённом государственному регулированию здравоохранения муниципального уровня, д.м.н., академик РАН, советник Президиума РАН С.И. Колесников и студент третьего курса факультета политологии МГУ А.П. Мельгунов напомнили, что в России накоплен ценный опыт организации земской медицины, сложилась трехзвенная структура врачебной помощи сельскому населению: врачебный участок - уездная больница - губернская больница, ставшая, благодаря своей эффективности, примером для реформирования в других странах. Та же структура в общих чертах сохранялась и в советский период. Сейчас же по эффективности российское здравоохранение, согласно оценке Всемирной организацией здравоохранения, занимает 130-е место в мире. Анализируя решения, принятые за последние пару десятилетий, докладчики пришли к выводу об ошибочности лежащих в их основе подходов и недооценке земского опыта.
Доклады секции «Институты земства и гражданского общества в русской социально-политической мысли» были посвящены осмыслению идей самоуправления в работах И.С. Аксакова, Н.Н. Алексеева, М.А. Бакунина, В.В. Берви-Флеровско-го, П.А. Валуева, А.И. Васильчикова, В.И. Вернадского, Дж. Коула, А.И. Кошелева, Н.Н. Моисеева, А.Д. Пазухина, М.П. Погодина, В.В. Розанова, А. Токвиля, Б.Н. Чичерина. Затрагивались также проблемы представлений о земстве в советских учебниках истории (Д.А. Акулова, МГУ) и различий в толковании понятия «местность» в трудах отечественных специалистов второй половины XIX в. (Я.А. Никифоров, Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского).
Выступления секции «Международные стандарты и опыт развития местного самоуправления в различных государствах» касались современности и посвящались принципам городской политики европейских стран и России; влиянию деятельности местных органов власти Азербайджана на миграционные процессы в стране; сравнительному анализу систем местного самоуправления в государствах Средней Азии и другим вопросам. Наибольшее число выступлений было заявлено в исторической секции «Земство и местное самоуправление в России: история и современность». Тематика докладов затрагивала широкий круг вопросов, наиболее «популярными» из которых стали: организация финансирования земств и местного налогообложения, взаимоотношения земств с государственной властью, анализ результатов деятельности земских учреждений, оценка эффективности этой деятельности и её влияние на социально-экономические показатели регионов и страны в целом. Традиционно большое
внимание уделялось роли земств в развитии просвещения, распространении новых методов ведения хозяйства. Были рассмотрены особенности земской деятельности в различных регионах, являвшиеся следствием как учёта местной специфики, так и различий в подходах земств к решению встававших перед ними задач, а кроме того и особенностей взаимоотношений с другими общественными и государственными институтами. В ряде докладов поднималась проблема роли земства в формировании гражданского общества, повышении уровня политической культуры населения, связи деятельности земских органов и обеспечения гражданских свобод. Исследователи не обошли вниманием и деятельность земств в годы Первой мировой войны.
В работе секции «Современная российская региональная и муниципальная политика: институциональные и психологические аспекты» особо стоит выделить доклад Е.М. Бухвальда (Институт экономики РАН), посвящённый анализу итогов начатой в 2003 г. отечественной муниципальной реформы с учётом опыта земских преобразований. Среди нерешённых задач этой реформы докладчик выделил вопросы, стоявшие полтора века назад перед земствами. Во-первых, это проблема разделения полномочий между органами местного самоуправления разного уровня, связанная с потребностью определять формы организации местного самоуправления с учётом местной специфики, быстро и гибко решать местные вопросы, не прибегая к сложным и долгим согласования «наверху». Как известно, вопрос разграничения полномочий между земствами и администрацией, а также между уездными и губернскими земствами оставался одним из самых острых в дореволюционный период и активно обсуждался российскими учёными, политиками и публицистами. Во-вторых, это проблема наполнения местных бюджетов. В 2012 г., по словам докладчика, бездотационными считались бюджеты только 2% всех муниципальных образований страны. Кроме того, докладчик обратил внимание на сходство земской и современной реформ как проводимых сверху и не находящих горячего отклика у населения. Выходом видится так называемая «социализация реформы» - т.е. «развитие прямых форм народовластия, которые и отличают реальное местное самоуправление от внешне идентичных территориальных органов государственной власти».
На итоговом заседании прошло награждение победителей Всероссийского конкурса эссе «Местное самоуправление в современной России», проведённого зимой-весной 2014 г. По результатам двухдневной работы конференции была принята итоговая резолюция, отметившая как важность земского опыта, так и «необходимость дальнейшего сотрудничества предс
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.