УДК 343 ББК 67.4
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В США
Олег Геннадьевич КАРПОВИЧ, руководитель Центра сравнительно-правовых исследований Института США и Канады РАН, доктор политических наук, доктор юридических наук, профессор
Николай Александрович ШУЛЕПОВ, заведующий кафедрой международного и конституционного права Московского государственного лингвистического университета E-mail: iskran@yahoo.com
Научная специальность: 23.00.04 — политические проблемы международных отношений,
глобального и регионального развития
Аннотация. В статье рассматриваются основные положения миграционной политики в США, анализируются проблемные моменты реформирования, представлен ряд предложений, которые могут быть использованы в Российской Федерации.
Ключевые слова: миграционная политика, реформа, переселенцы, законодательство, государственная власть, политика, помощь, финансы.
Annotation. In the article there is an analysis of the main terms of migration policy in the USA.
There are some proposals made by the authors that could be used in the migration policy of the Russian Federation.
Key words: migration policy, reform, migrants, legislation, state power, politics, assistance, finance.
Сравнительный анализ миграционных систем невозможен без понимания причин и тенденций его реформирования. Проведя сравнительный анализ отдельных аспектов миграционных систем, мы сочли необходимым остановиться на основных этапах реформирования миграционной политики США. Обозначим основные этапы реформирования, причины, их обусловившие, проблемы в практической реализации и достигнутые результаты.
Одна из основных проблем политической системы США в целом — полярный дуализм. Реформа любого из государственных институтов потребует целого комплекса уступок и согласований между демократами и республиканцами, что существенно затягивает или сводит на нет любые преобразования. Потребовалась трагедия «11 сентября», чтобы в кратчайшие сроки провести реформу всей системы национальной безопасности США, существенно повлиявшую и на миграционную политику. Спустя десятилетие, десятилетие либерализации миграционной политики (третий этап реформирования), за целый год она так и не получила законодательного закреп-
ления, невзирая на значительную поддержку общественности. Все ограничилось пакетом президентских указов.
В связи с этим главной особенностью реформирования миграционной политики США, инициированной президентом Б. Обамой, можно назвать ее зависимость от пакета законов «о национальной безопасности»1. То есть, базовые принципы миграционной политики останутся без изменения несмотря на предвыборные обещания2.
Иммиграционная система США включает систему норм, регулирующих условия и порядок приобретения статуса постоянного жителя США, права и обязанности иммигрантов и временных посетителей, а также структуру государственных органов США, осуществляющих властные полномочия в сфере регулирования иммиграционного процесса.
К традиционным задачам иммиграционной политики США относится обеспечение притока в страну квалифицированных кадров, защита американского рынка рабочей силы, решение гуманитарных проблем, связанных в первую оче-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2015
редь с воссоединением семей, и ограничение несанкционированной иммиграции в США3.
Именно расстановка приоритетов между указанными задачами и определяет миграционную политику США.
Рассмотрим основные этапы миграционной политики.
Этап 1.
На протяжении десятилетий США являются главным донором международных и прочих организаций, помогающих беженцам и перемещенным лицам. Доля взносов США в УВКБ, MOM, Красный Крест превышает 20% от общей суммы взносов всех участвующих в их деятельности стран4.
До 2001 г. США занимали лидирующие позиции среди стран, предлагающих постоянное расселение беженцам: число беженцев, переселенных в США в 1975 — 1992 гг., составило около 1,58 млн человек, в 1992 — 2002 гг. это число практически удвоилось, однако за последнее десятилетие политика в области национальной безопасности существенно сократила темпы натурализации.
В стране существовала сложная структура органов, оказывающих международную помощь беженцам и их переселению. В ее состав входят: Бюро по программам в отношении беженцев (в составе Госдепартамента), Служба иммиграции и натурализации (в составе Министерства юстиции), Управление по делам переселения беженцев (в составе Министерства здравоохранения и социальных услуг), а также Агентство международного развития, осуществляющее программы, адресованные беженцам, и Управление координатора США по делам беженцев. В 2001 г. расходы Госдепартамента и Министерства здравоохранения на программы переселений и помощь беженцам превышали 1 млрд долл.
В большинстве штатов действовали координаторы по делам беженцев. Они согласовывали деятельность по переселению и интеграции беженцев частных организаций, таких, как местные общественные группы, организации взаимопомощи и частные добровольные агентства.
Участие США в приеме и размещении на своей территории беженцев осуществлялось в соответствии с законами «О перемещенных лицах» 1948 г., «О помощи беженцам» 1953 г., «Об иммиграции и национальности» 1965 г. Однако сама процедура приема и переселения беженцев не была упорядочена, содержала ограничения идеологического и географического характера. Ука-
занные недостатки устранил закон «О беженцах» 1980 г., ставший основополагающим нормативным документом в этой области. С принятием акта в американскую юриспруденцию было введено определение беженца, вытекающее из Конвенции ООН 1951 г., которое предполагает «обоснованную угрозу преследований»5.
Под определение беженца не подпадали жертвы стихийных бедствий, агрессии, гражданских войн и беспорядков (за ними признавалось лишь право на гуманитарную помощь), а также так называемые экономические мигранты. В акте представлен механизм определения численности беженцев, которые могут быть приняты каждый финансовый год, и сформулированы основные положения, регулирующие осуществление программ переселений. Данный закон определяет всю гуманитарную политику в области помощи беженцам в США вплоть до 2002 г.
Президент на основе консультаций с Конгрессом ежегодно устанавливал максимальное число беженцев, которые могут быть приняты из каждого региона мира в данный финансовый год6. Это не квоты, и неиспользованные места не переходят на следующий год. В течение года по мере необходимости утвержденные цифры приема беженцев, как по отдельным штатам, так и в целом по стране, могут пересматриваться по согласованию между президентом и Конгрессом. Однако, как правило, вносимые изменения незначительны по масштабам и составляют всего несколько тысяч.
Основную роль в разработке предложений по численности и региональному распределению принимаемых беженцев играет Бюро по программам в отношении беженцев. Многие десятилетия прослеживалась ориентация на помощь беженцам из стран с «левыми режимами» и уклонение от помощи беженцам из стран с «правыми режимами».
Управление по вопросам переселения беженцев занимается внутренними аспектами переселения с точки зрения расходов и последствий, которые могут сказаться на положении штатов и местных общин. Координатор управляет федеральной помощью беженцам и эмигрантам, а также контролирует выполнение программ.
Бюро по программам в отношении беженцев заключало с добровольными агентствами соглашения об оказании необходимой помощи переселенцам в течение первых 90 дней их пребывания в США, в частности, об обеспечении их питанием, одеждой, жильем, медикаментами и прочими услугами, об организации их профессио-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2015
нальной подготовки и переподготовки, обучении английскому языку, обучении детей младшего и среднего школьного возраста по специальным программам. Переселенцам выделялись гранты. Например, грант на расселение одного беженца составлял в 2001 г. 1597 долл.7.
Большинство иммигрантов, переселяющихся в США, получали помощь именно от указанных агентств, а точнее — от их членов, действующих непосредственно на местах зачастую при поддержке добровольческих, религиозных и гражданских групп.
Исследования показывали, что добровольные агентства работают не хуже, чем большинство государственных или федеральных органов, ведающих вопросами расселения, а, возможно, и лучше. Даже когда беженец перестал быть беженцем, получив гражданство США, добровольные агентства могут оказывать ему материальную и психологическую помощь.
Помимо добровольных агентств в организации жизни беженцев важную роль играют и частные группы самопомощи, известные как ассоциации взаимопомощи, которые создаются на базе переселенческих общин и в большей мере учитывают их этническую специфику. Правительство также выделяло им гранты на осуществление таких услуг, как ориентация, консультирование, содействие в трудоустройстве, перевод документации.
Иммигранты стремятся селиться компактно, чтобы жить в привычной социокультурной среде, оказывать взаимопомощь и легче пройти период адаптации. Однако в случае больших концентраций иммигрантов, как это было с кубинцами, а также выходцами из Индокитая и СССР, требуется большой объем средств и социальных услуг, особенно на начальном этапе переселения. Это может оказывать негативное влияние на состояние принимающих общин. В целях предотвращения указанных последствий, а также ограничения вторичных миграций был разработан специальный проект альтернативных благоприятных мест расселения беженцев с возможностями трудоустройства и получения необходимого комплекса услуг, что делало эти места весьма привлекательными для иммигрантов. Если же мигранты отказывались селиться в предписанном месте, им угрожало прекращение помощи.
На первом этапе жизнь иммигранта сопряжена с немалыми трудностями. Однако чем дольше он проживает в США, тем у него больше шансов найти хорошую работу, а, следовательно, он не только не будет нуждаться в помощи, но и сам
начнет платить налоги в казну. Согласно опросу в 2001 г. 76,1% беженцев имели работу или не пользовались государственной помощью уже через полгода п
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.