ДАВИД ИОСИФОВИЧ РАСКИН
кандидат исторических наук (Санкт-Петербург), начальник отдела научных публикаций документов Российского государственного исторического архива, специалист по истории институтов государственной власти
МИНИСТЕРСКАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ - БАЗОВЫЙ ИНСТИТУТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Создание министерств, провозглашенное манифестом 8 сентября 1802 г., стало одним из важнейших преобразований государственного устройства Российской империи. Эта дата обозначила рубеж в истории развития российской имперской государственности, заложенной Петром I и продолженной Екатериной II. Не случайно система министерств и ведомств, созданная реформами 1802-1811 гг., более чем на столетие пережила и своих создателей, и даже социальные основы государственного строя дореформенной России.
Формирование министерской системы завершило процесс модернизации государственной машины Российской империи, начатый еще Петром I. Этот процесс включал отделение верховной власти от органов управления, личности монарха - от должностных лиц, непосредственно осуществлявших властные функции, персональные поручения высшим сановникам, - от определенной законом компетенции, а также единообразную систематизацию сфер управления и создание на основе этой систематизации ведомств, обеспечивающих вертикаль управления.
Провозглашенное Петром I «регулярное государство» было призвано возглавить процесс модернизации страны. Оно играло ведущую роль и в экономическом развитии России, и в формировании системы сословий, и в насаждении науки, культуры и просвещения. Продолжением «регулярного государства» стала «законная монархия» Екатерины II, базирующаяся на идеологии просвещенного абсолютизма. Империя XIX -начала XX в., обозначенная в Своде законов как монархия, управляемая «в твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»1, была высшей и последней стадией этого государства. Сыграв решающую роль в формировании системы сословий, бюрократических государственных институтов, регулярной армии, образовательных и научных учреждений, в создании экономики, способной (при сохранении крепостного права) - до поры до времени - более или менее
успешно конкурировать с западноевропейской это государство смогло осуществить реформы 1860-х гг. В дальнейшем оно могло либо эволюционировать в направлении современного либерального правового государства, либо стать препятствием на пути прогресса страны. Колебания между этими двумя возможными вариантами развития в конце концов завершились крушением империи в 1917 г. Но до этого многие десятилетия «регулярное государство» было вполне жизнеспособным и даже, по выражению А.С.Пушкина, «главным европейцем» в России
Созданная при Петре I система управления включала Сенат как высшее учреждение, совмещавшее в себе законосовещательные (а по ряду второстепенных вопросов и законодательные), высшие административные и высшие судебные функции, коллегии -центральные учреждения, основанные на коллегиальном начале (что считалось тогдашними идеологами панацеей от коррупции, как и отделение управления налогами и сборами от управления государственными расходами) и губернские учреждения, подчиненные тем или иным коллегиям. Принцип коллегиальности был по тем временам последним словом европейской государственной мысли (хотя уже зарождалась идея разделения властей, сформулированная Монтескье). Отделение судебных функций от административных было предусмотрено и системой местных учреждений в петровских губерниях и провинциях, но этот порядок продержался, как и сама система местных учреждений, недолго. Уже при Петре и его ближайших наследниках попытка создать на местах зачатки ведомств провалилась. Вся власть на местах сосредоточилась у городовых и провинциальных воевод и у губернаторов, подчиненных непосредственно Сенату и монарху.
Разукрупнение губерний и создание системы губернских учреждений в 1775 г. не только означало дальнейший шаг по пути модернизации российской государственной машины (например, отделение судебной власти от исполнительной), но и сопровождалось ликвидацией большинства коллегий и сосредоточением их функций на местах. По мнению некоторых государственных деятелей того времени, генерал-губернаторы в результате екатерининской губернской реформы были приравнены к коллегиям2.
В то же время, почти упразднив отраслевое центральное управление, губернская реформа 1775 г. создала систему отраслевых органов управления на местах. Это были органы административно-полицейские (губернские правления, полицеймейстеры в губернских и городничие в уездных городах, капитан-исправники и подчиненные им нижние земские суды в уездах), финансовые (казенные палаты, уездные казначейства), судебные (уездные суды, губернские судебные палаты). В этом смысле созданные Екатериной II местные учреждения стали важнейшей предпосылкой формирования
впоследствии системы ведомств. Но пока все они находились в подчинении гражданских губернаторов и наместников. В результате местные отраслевые учреждения не имели единых центральных управлений, так что в каждом наместничестве существовали свои отдельные ведомства, объединенные наместником.
Эта система оказалась к концу XVIII - началу XIX в. недостаточно эффективной. Осуществление на местном уровне отраслевого управления во многом зависело от личности наместников, пользовавшихся личным доверием императрицы, что в какой-то мере означало воскрешение средневекового принципа личного поручения, противоречащего принципу законодательно закрепленного разделения функций управления и отделения личного начала от институционально определенной компетенции учреждений, входящих в единую систему. Сосредоточение большинства вопросов гражданского (административного, судебного и финансового) управления в руках генерал-прокурора Сената (с минимальным исполнительным аппаратом в виде экспедиций Сената), а также личных докладчиков Екатерине II по тем или иным вопросам делало систему центрального управления и громоздкой, и ненадежной, и чрезмерно зависящей от личностных особенностей приближенных сановников, и даже непомерно обременительной для самого монарха. Предпринятые при Павле I преобразования -воссоздание ряда коллегий, попытки преобразования органов центрального управления на принципах единоначалия (в 1797 г. была введена должность министра уделов, в 1800 г. -министра коммерции, но соответствующие министерства не были созданы) были непоследовательны и в целом мало успешны. Все это сделало преобразование системы центральных государственных учреждений насущным и необходимым. Сыграл свою роль и пример создания эффективной системы центрального управления, установленной во Франции в годы консульства, а затем империи Наполеона.
Реформа 1802 г. совпала по времени с поисками нового курса, с проектами таких далеко идущих преобразований, как введение основ конституционного правления, незыблемых гражданских законов, постепенная отмена крепостного права, оставшихся, в отличие от реформы высших и центральных учреждений, по большей части нереализованными. Идея создания министерств обсуждалась в кружке «молодых друзей» императора и получила дальнейшее развитие в работах Негласного комитета. Первоначальный план образования министерств был разработан при участии графа П.А.Строганова и князя А.А.Чарторыйского. В марте-апреле 1802 г. по поручению императора статс-секретарем А.Н.Олениным был составлен проект о разделении дел между министерствами. Подготовленный Н.Н.Новосильцевым проект учреждения министерств, представленный в Негласный комитет 11 и 21 апреля 1802 г.,
предусматривал создание объединенного министерства, разделенного на восемь отделов, во главе с министрами. Министры должны были образовывать постоянно действующий Совет (комитет), на который возлагалось предварительное обсуждение всех планов и мероприятий до представления их на утверждение императору. Совет министров должен был, по замыслу членов Негласного комитета, «связывать все части управления воедино», вносить определенную закономерность в действия верховной власти3.
Однако в манифесте об учреждении министерств идея объединенного министерства была отвергнута. Управление государственных дел было разделено на восемь отделений, каждое из которых составляло особое министерство: Военно-сухопутных сил, Военно-морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, Финансов, Народного просвещения и Юстиции, а также Главное казначейство на правах министерства. Сохранился также действовавший с 1797 г. как центральное учреждение Департамент уделов. В 1809 г. было образовано Главное управление водяных и сухопутных сообщений.
Но в 1802 г. было лишь провозглашено создание министерств и назначены первые министры. Аппарат новых центральных учреждений и систему их взаимодействия с местными учреждениями еще предстояло создать. Решающую роль в формировании министерской системы сыграл М.М.Сперанский, по плану которого 17 августа 1810 г. был принят закон «О разделении государственных дел по министерствам»4, а 25 июня 1811 г. утверждено «Общее учреждение министерств»5, ставшее законодательной основой для регламентации внутреннего устройства и порядка деятельности министерств вплоть до 1917 г.
При систематизации функций государственного управления в качестве образца был использован пример наиболее эффективной системы управления, основанной на жесткой централизации и сочетании неограниченной власти первого лица в государстве с развитой бюрократией ведомств. Такой пример представляла тогдашняя Франция.
Для сравнения приведем список французских министерств: Иностранных дел, Вероисповеданий, Юстиции, Внутренних дел, Финансов, Государственного казначейства, Военное (из которого было выделено Министерство военного управления, занимавшееся в основном вопросами военного снабжения и формирования армии), Морское и Общей полиции. В качестве отдельного ведомства существовал также Статс-секретариат (должность статс-секретаря сам Наполеон определял как «министра министров», «главного нотариуса Империи», от которого исходили все правительственные ак
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.