М.Н. Тищенко
МУНИЦИПАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА В НОВОЙ ПРАВОВОЙ СРЕДЕ
С начала 90-х гг. XX в. началось формирование нормативно-правовой базы функционирования российских библиотек в новых социально-экономических условиях. Регулирование правоотношений, возникающих по поводу или в связи с библиотекой, осуществляется разными субъектами - государством, физическими и юридическими лицами, собственно библиотеками, которые формируют соответствующий массив регламентирующих документов. За прошедшие годы в стране разработан и утвержден ряд документов, включающий несколько десятков наименований.
Не ставя перед собой задачи детального анализа всей системы правового обеспечения и регулирования библиотечно-ин-формационной деятельности, тем более что она в тех или иных аспектах (федеральный уровень, региональный, межгосударственный) специально решалась в ряде исследований1, считаем целесообразным показать положение муниципальной библиотеки (МБ) в новой правовой среде, обеспеченность ее деятельности соответствующими нормативными правовыми актами.
Правовое поле, в котором функционируют указанные библиотеки, схематически можно представить в виде концентрических кругов, отражающих соподчиненность и юридическую силу законодательства РФ разных уровней по отношению к муниципальной
1 Фирсов В.Р. Государственное законодательное регулирование деятельности библиотек. СПб., 2000. С. 256; Кузьмин Е.И. Библиотечная Россия на рубеже тысячелетий. Государственная политика и управление библиотечным делом: смена парадигмы. М., 1999. С. 223; Гриханов Ю.А. Совершенствованию нет предела: Библиотечное дело должно развиваться // Библиотека. 1999. № 8. С. 6-9 и др.
библиотеке, а также его практическую значимость, которая, напротив, возрастает по мере понижения уровня законодательной базы. Другими словами, нормативные правовые акты муниципального уровня для библиотек являются более действенными документами, чем, например, декларативный Федеральный закон «О библиотечном деле» (1994 г.).
Схема 1. Правовое поле муниципальной библиотеки
Несмотря на то, что местное самоуправление составляет самостоятельный, негосударственный уровень управления, субъектом которого выступает местное сообщество, то есть население муниципального образования, для принятия решений на уровне органа местного самоуправления ориентиром служат принятые на уровне субъекта РФ нормативные правовые документы. В свою очередь, на региональном уровне
субъекты Федерации разрабатывают и утверждают законы, постановления и другие виды документов, которые не должны противоречить федеральному законодательству.
С понижением уровня системы юридического обеспечения документы становятся более конкретными, отражая специфику правового регулирования деятельности библиотек данного региона (республики, края, области, района, муниципального образования). Самым низовым звеном в системе юридического обеспечения деятельности муниципальных библиотек и вместе с тем непосредственно связанным с нею является внутренняя (локальная) нормативная база библиотеки.
Формирование системы правовых источников происходит как по вертикали, так и по горизонтали, в виде документов разных видов, то есть она становится многоуровневой, многоформовой, многосубъектной. Очевидно, что, чем больше число участников системы правового обеспечения и регулирования, тем более развернутым и многосторонним становится нормотворческий процесс. Долгое время инициатором и, по существу, единственным нормотворцем в библиотечном деле было Министерство культуры РФ. Затем в его позиции произошло изменение «расстановки сил»: передача многих полномочий на другие уровни и другим субъектам. Сейчас задача состоит в том, чтобы организовать этот процесс с максимальным вовлечением каждого библиотечного учреждения, каждого профессионала.
Для представления современного правового положения муниципальной библиотеки рассмотрим источники и содержание ее нормативно-правовой базы.
Существуют разные подходы к систематизации законодательных актов, один из которых осуществлен В.Р. Фирсовым1:
1. Специальные законодательные правовые акты в области библиотечного дела.
Регулируют «общие вопросы организа-
1 Фирсов В.Р. Указ. соч. С. 203-204.
ции библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела» (Федеральные законы «О библиотечном деле» (1994 г.), «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г.). По мнению автора, набор специальных законодательных актов всегда будет ограниченным, поскольку они утверждают статус библиотеки и ее целостное социальное предназначение, часть положений может носить декларативный характер.
2. Законодательные акты других отраслей права, регулирующие отдельные направления деятельности библиотек.
Сюда относятся законодательные акты в сфере информации, культуры и образования, в той или иной мере регулирующие библиотечную деятельность по данным направлениям (Федеральные законы: «Основы законодательства о культуре» (1992 г.), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.), «Об образовании» (1996 г.). На этом уровне В.Р. Фирсов также выделяет базовые законы, имеющие большое значение для деятельности библиотек, и остальные, затрагивающие деятельность библиотек в меньшей мере.
3. Законодательные акты и кодексы различных отраслей права, регулирующие неспецифическую деятельность библиотек.
Имеется ввиду, что библиотечная деятельность по мере своего осуществления порождает огромное количество правоотношений, регулируемых гражданским, трудовым, административным законодательством РФ и т.д., которые не учитывают специфику той или иной сферы деятельности, а лишь единообразно регулируют схожие отношения.
Систематизацию законодательных актов по горизонтали В.Р. Фирсов дополнил иерархической схемой нормативно-правовых документов, которые определяют деятельность библиотек:
- Федеральные законы, Кодексы РФ;
- нормативные правовые акты Президента РФ;
- нормативные правовые акты Правительства РФ;
- нормативные правовые акты федеральных министерств, ведомств, комитетов;
- нормативные правовые акты субъектов РФ;
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления;
- внутренние акты библиотек.
В рамках другого подхода считается целесообразным разделение всех нормативно-правовых источников на те, которые посвящены библиотечной деятельности прямо или косвенно, и законодательные акты обще-регулирующего характера. Разумеется, что источников первой группы меньше, и в самой группе преобладают источники, только затрагивающие деятельность муниципальных библиотек. Это свидетельствует о том, что библиотечное законодательство РФ находится лишь в стадии становления, крайне несовершенно (что подтверждается и практикой) и, по мнению профессиональных юристов, пока нет оснований для выделения его в виде самостоятельной отрасли права. Заметим, что такой подход идет вразрез с точкой зрения В.К. Клюева, обосновывающего существование библиотечного права1. И даже отнесение библиотечного права к информационному праву как отрасли более высокого уровня2 не разрешает всех сомнений, ибо до сих пор идут споры относительно определения понятия «информационное право» и о самом его праве на существование.
В любом случае и тот, и другой подход к систематизации правовых источников предполагает выделение специальных библиотечных актов. Поэтому, оставляя в стороне федеральное законодательство общерегу-лирующего характера (Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и т.д.), перечислим наиболее важные из этих документов: Федеральные законы: «Основы законодательства РФ о культуре» (1992 г.); «О библиотечном деле» (1994
1 Клюев В.К. Библиотечно-информационная деятельность в системе правового регулирования (библиотечное право): Дидактическое пособие. М., 2002. С. 84.
2 Копылов В.А. Место библиотечного права в системе информационного права / В.А. Копылов // Правовые аспекты деятельности библиотек: Сб. науч. ст. М., 2002. С. 18-22.
г.), «Об обязательном экземпляре» (1994 г.), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.), «О некоммерческих организациях» (1996 г.); законодательные акты: «Положение об основах хозяйственной деятельности и финансировании организаций культуры и искусства» (1995 г.), утвержденное постановлением Правительства РФ, «Доктрина информационной безопасности РФ» (2000 г.), утверждённая Президентом РФ, и др.; а также нормативные правовые акты субъектов РФ (законы, постановления и др.).
Безусловно, начало формирования нормативно-правовой базы российских, в том числе муниципальных библиотек, о чем уже неоднократно упоминалось, было положено с момента введения в действие Федерального закона «О библиотечном деле», который как инструмент самого высокого статуса регулирует деятельность библиотек только в общем виде. Надо принимать во внимание, что Закон лишь заложил основы правового обеспечения деятельности библиотеки в качестве уникального социального института, сочетающего в себе информационные, досу-говые, образовательные, культурные функции. Поскольку в советское время библиотечных законов не было, остановимся на том новом, что было внесено Законом в деятельность общедоступных, в то время еще массовых библиотек Министерства культуры РФ.
Так, Закон «О библиотечном деле» ввел в юридический оборот термин «муниципальная библиотека», хотя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в действие в 1995 г. Именно он дал импульс развитию правоотношений библиотек с новой властью, в частности, огромное значение имела представленная в Законе дефиниция понятий «муниципальный», «местный», что позволило, в свою очередь, уточнить понятие муниципальной библиотеки. Статус таковой могла получить библиотека:
- учрежденная органом местного самоуправления;
- расположенная на территории муни-
ципального образования;
- общедоступная для проживающего на ней населения;
- содержащаяся в основном за счет средств местного бюджета.
Помимо того, в ч. 1 Гражданского кодекса РФ были определе
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.