УДК 342.553
Муниципальная реформа и развитие экономической основы
местного самоуправления
Т.Е. Зюзина,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории экономики, менеджмента и права Донского государственного аграрного университета,
Россия, Ростов-на-Дону
tatianalug@yandex.ru
Анализируется эффективность деятельности органов местного самоуправления. Рассматриваются аспекты экономической составляющей основы местного самоуправления и проблемы ее регулирования с учетом норм действующего законодательства.
Ключевые слова: местное самоуправление, сельское поселение, предметы ведения, муниципальные финансы, реформа, бюджет, система.
В настоящее время особое значение приобретает правовое регулирование экономических основ местного самоуправления. Эффективность местного самоуправления и возможность местных органов власти влиять на социально-экономическое состояние подведомственных им территорий во многом определяется степенью надежности финансово-экономической базы муниципальных структур.
В современной России муниципальная экономика и местные финансы являются одними из самых проблемных составляющих системы местного самоуправления. После повальной приватизации в начале 1990-х годов у муниципалитетов практически не осталось эффективной муниципальной собственности. Доходная база муниципальных бюджетов не соответствует даже минимально необходимым расходам, не говоря уже о финансировании капитальных затрат, материальном стимулировании бизнеса. В настоящее время медленными темпами идет работа по созданию предприятий малого и среднего бизнеса. Это связано как с кризисом, так и с искусственным торможением данного процесса.
Предшествующий опыт реализации концепции местного самоуправления в нашей стране свидетельствует о нерешенности ряда крупных проблем, сдерживающих как развитие основных институтов местного самоуправления, так и использование в полной мере его демократического потенциала. В настоящее время в связи с уточнением перечней вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями различных уровней, особую актуальность приобрели проблемы формирования такой экономической основы местного самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, которая была бы адекватна новым задачам и обеспечила бы
успешную деятельность муниципальных образований.
Несоответствие конституционных положений о местном самоуправлении, в том числе о полномочиях органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, установлению местных налогов и сборов, самостоятельности в формировании местного бюджета, что предусмотрено статьями 12, 130—133 Конституции РФ, фактическим общественным отношениям не вызывает сомнений. При этом недостаточность экономической основы местного самоуправления признается в качестве одной из наиболее существенных проблем развития местного самоуправления в России [22].
Большинство муниципальных объектов, производящих продукцию социальной направленности, находятся в сложном финансовом положении, которое характеризуется недостатком собственных оборотных средств для обновления номенклатуры продукции и устаревших технологий, высоким износом активной части основных производственных фондов (свыше 70%), низкой платежеспособностью потребителей продукции, наличием задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами, недостатком производственных мощностей для качественного обеспечения потребителей услугами по передаче электро- и тепло-энергии и водоснабжению, низким уровнем финансирования строительства новых и реконструкции действующих объектов. Аналогичная ситуация сложилась и на сельхозпредприятиях. Здесь износ основных фондов превышает 50%, отсутствуют оборотные средства, существует проблема сбыта и реализации продукции [16]. Данные проблемы не в состоянии преодолеть крупные муниципальные образования — города и районы. Для муниципальных
образований поселенческого типа эта попытка тем более утопична.
Преобразования, затрагивающие в своем большинстве судьбу сельских поселений, осуществляются сегодня в двух направлениях: первое и основное — объединение сельских поселений, второе — объединение сельских и городских поселений [2, с. 32]. В результате количество сельских поселений существенно сократилось: по состоянию на 1 января 2012 г. в стране насчитывалось 23 118 муниципальных образований, их них 18 883 — сельских поселений. Причина происходящих территориальных изменений кроется в необоснованности двукратного увеличения количества муниципальных образований в 2003—2009 годах, не учитывающего экономического состояния и потенциала территорий, прежде всего сельских. По утверждению В.Ф. Басаргина, министра регионального развития России с 2008 по 2012 годы, созданные в период проведения муниципальной реформы «бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения оказались не готовы осуществлять закрепленные за ними функции» [5, с. 23; 6]. При укреплении поселений фактически идет речь о сближении территориальной структуры местного самоуправления с пространственной организацией экономической деятельности [4, с. 39].
Бесспорно, тяжелое экономическое положение сельских территорий оказывает негативное влияние на эффективность выполнения возложенных на поселение задач и функций. Выход из экономического кризиса, реализация экономического потенциала села — первоочередные условия повышения качества жизни сельского населения [3, с. 30].
Вместе с тем кардинальное изменение положения требует научного исследования и учета сложного характера складывающихся в местном самоуправлении системных взаимосвязей муниципальных образований с субъектами Федерации, федеральными структурами власти; вызывает необходимость уточнения перераспределенных между ними предметов ведения и полномочий, прежде всего с точки зрения соответствия имеющимся материальным и финансовым возможностям их реализации; обусловливает потребность в выработке точных и справедливых критериев разграничения объектов собственности, особенно между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, совершенствования механизмов правового регулирования полномочий муниципальных органов в сфере имущественных отношений, а также гарантированного материально-финансового обеспечения делегированных полномочий, реализуемых муниципальными образованиями.
В современных условиях существенно возрастает роль и значение теоретических и прикладных исследований проблематики местного самоуправления в целом и экономической основы его функционирования в частности; большей актуализации проблематики теоретических разработок, касающихся функционирования институтов местного самоуправления; изучения складывающегося в субъектах Федерации конкретного опыта организации местного самоуправления, его соответствия концептуальным правовым установлениям, целям и задачам современного периода развития Российской Федерации.
В соответствии с положениями п. 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления) экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований [13].
Значительный интерес к разработке проблем укрепления экономической основы местного самоуправления проявляют представители экономической науки. Их исследования заметно обогнали понимание различных аспектов управления социально-экономическими процессами в их локальном проявлении.
Социально-экономическому развитию регионов и их территорий посвящены труды А.Г. Гранберга, Ю.Н. Гладкого, Н.В. Зубареви-ча, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, М.В. Степанова, Н.И. Синдяшкина, Е.Е. Лялиной [10, с. 3].
Изучением финансово-экономических основ муниципальных образований занимались Е.Г. Анимица, С.А. Авакьян, А.А. Акмалов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, И.Н. Бар-циц, Р.В. Бабун, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондарь, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, М.Ю. Динес, Н.А. Емельянова, Л.Н. Еремеева, С.А. Карчевская, Е.И. Козлов, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, О.Е. Кутафин, Л.А. Лаптева, М.Е. Либораки-на, И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, Л.И. Пронина, А.Д. Селюков, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
Однако необходимо признать, что на сегодняшний день нет целостной теоретической базы и комплексных исследований сущностных аспектов экономической составляющей основы местного самоуправления и проблем ее правового регулирования с учетом положений действующего федерального законодательства, а также обеспечения достижения оптимальной меры сочетания полномочий местного само-
управления и ресурсного обеспечения их реализации.
Финансово-экономическую поддержку местного самоуправления следует рассматривать в контексте сложившейся системы взаимоотношений муниципалитета и государства, функций, возложенных на муниципалитеты, а также, что немаловажно, в контексте соотношения муниципальной и частной собственности и частного и муниципального хозяйствования в муниципалитетах.
Конституционным положениям о местном самоуправлении отвечают такие отношения государства и муниципалитета, которые должны базироваться на административной автономии от государства. Современное состояние местного самоуправления характеризуется тем, что российские муниципалитеты встроены в систему государственного управления с точки зрения решаемых задач, эффективно функционируют только тогда, когда государство начинает заниматься их развитием с помощью административно-правового воздействия. Н.С. Тимофеев справедливо указывает, что муниципальная Россия заканчивается сельскими и городскими поселениями. Города-миллионники, города-центры субъектов без внутригородской муниципальной организации, муниципальные районы по сути своей — региональные органы государства, статусно являющиеся квазимуниципальными [23]. Представляется, что недостаточность самостоятельных источников доходов местных бюджетов в условиях существующей административной с
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.