УДК 351/354 ББК 67
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
_ _ ____W
В СФЕРЕ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ
Мирослава Ивановна ПЕТРОВСКАЯ, аспирант кафедры конституционного и административного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Северо-Западный институт управления
E-mail: maria-petrovskaya@mail.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье рассматриваются направления совершенствования государственного управления в сфере вынужденной миграции в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственное управление, миграция, вынужденная миграция, Концепция миграционной политики России.
Annotation. In article the directions of improvement of public administration in the sphere of the compelled migration in the Russian Federation are considered.
Key words: public administration, migration, forced migration, the concept of migration policy in Russia.
Рецензент — С.Ю. Андрейцо, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент
В настоящее время можно констатировать, что система управления миграцией не вполне сформировалась. В формирующейся системе акцент ставится на привлечении трудовой миграции и противодействии незаконной, вынужденная миграция пока еще находится на втором плане.
Отсутствует ряд столь необходимых правовых актов, закрепляющих межведомственное взаимодействие по решению проблем вынужденной миграции.
Выступая на международной конференции «Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации», проведенной в 2005 г., Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин отметил, что сложилась ситуация, при которой иммигранты в течение нескольких лет не могут реализовать свое право на убежище [5].
В. Волох задается вопросом о том, можно ли в отношении такого процесса, как вынужденное
перемещение больших масс населения через государственные границы, говорить о проведении целенаправленного регулирования, об осуществлении мер по реализации определенной политической воли, продиктованной прежде всего защитой интересов государства в целом и его граждан? [2, с. 12]
Автор разделяет мнение известного исследователя О.Д. Воробьевой о том, что «вся мировая практика и история цивилизации показывают, что любое государство может и должно выработать и проводить такую миграционную политику, которая наиболее выгодна для развития этого государства, политику, обеспечивающую рациональное размещение населения на своей территории, экономический рост, национальную безопасность и территориальную целостность» [3].
Авторитарные и тоталитарные режимы использовали массовые перемещения населения как инструмент решения политических и эконо-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2015
мических задач. Органы государственного управления централизованно определяли масштабы миграции, качественный состав мигрантов, регионы выбытия и прибытия, т.е. миграция носила плановый характер [4].
Многие современные явления есть следствия миграционных процессов. Например, по мнению Н. Римашевской, истоки глобализации берут свое начало в миграциях населения, в том числе связанных с ростом его численности и освоением новых территорий [7].
Как отмечает И.В. Плаксина, миграция населения — извечное и повсеместное условие существования человека. Вся современная картина расселения людей по земному шару создана в результате анализа миграционных процессов всех предыдущих поколений. Причины, формы, последствия миграции в разные периоды истории развития человечества различны. И в этом смысле миграция населения глубоко исторична [6].
Исследователи полагают, что в современных условиях юрисдикция государства в отношении некоторых категорий лиц определяется не только согласно внутреннему законодательству, но и в соответствии с двусторонними и многосторонними соглашениями, а все большее внимание уделяется международным стандартам в области прав человека [1].
До недавнего времени, за исключением случаев принудительной миграции, в управлении миграционными процессами использовался как административно-правовой метод, так и метод экономического стимулирования. Различия заключались лишь в комбинации обоих методов.
Если понимать управление миграционными процессами в упрощенном виде, то оно состоит из решения нескольких взаимосвязанных задач:
1) определение региона потенциального исхода мигрантов (регион А), количественного и качественного состава мигрантов;
2) определение потребности государства в переселении определенного количества мигрантов в данный регион (регион В) и их обустройство на новом месте;
3) обеспечение переселения мигрантов из региона А в регион В.
Как указывает, комментируя изложенное выше, Д.В. Житин, возможны усеченные варианты вышеприведенной схемы, когда:
а) уже имеется определенное количество мигрантов, которым необходимо помочь обустроиться на новом месте в том или ином регионе;
б) необходимо помочь выехать за пределы того или иного региона определенной группе лиц [4].
Особого внимания заслуживает Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2012 г. [8]. Анализируя это Послание, следует отметить, что во многом оно совпадает с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Характерно, что два десятилетия после распада СССР Россия не имела четкой миграционной политики. Практически любое исследование, так или иначе связанное с миграционной проблематикой, указывало на данное обстоятельство. И это при том, что принимались отдельные документы, которые можно было отнести к концептуальным основам миграционной политики (Федеральная миграционная программа и др.), однако отсутствовал единый документ, посвященный концепции миграционной политики. Появился он лишь в 2012 г. Любопытно что Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее — Концепция) утвердил Президент РФ. При этом орган по делам о миграции — Федеральная миграционная служба (ФМС) России — подведомствен Правительству РФ.
Необходимо отметить, что проблемы вынужденной миграции не получили должного развития в Концепции, и направлена она в большей степени на решение проблем трудовой миграции.
В этом плане показательно, что в Концепции даны определения трудовой, образовательной и незаконной миграции, а понятие вынужденной миграции не раскрывается. Вызывает недоумение и отсутствие определения государственной миграционной политики вообще.
Тем не менее в условиях формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в Концепции говорится о необходимости оказать содействие в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, о совершенствовании процедуры предоставления статуса беженца и временного убежища по гуманитарным обстоятельствам. Упоминается, что в 1990-е годы в Российской Федерации получили статус беженцев и вынужденных переселенцев около 1,5 млн человек, но до сих пор законодательно закрепленные социальные обязательства перед ними до конца не выполнены.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2015
Любопытно отметить, что в указанном разделе Концепции говорится об уже принятых беженцах и ни слова не сказано о принятии новых.
В целях и принципах Концепции о вынужденной миграции также не сказано ни слова. Упоминается вынужденная миграция лишь в задачах Концепции (как говорилось выше, указанный термин в Концепции не раскрыт). Речь идет о выполнении гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов.
Принятая на федеральном уровне Концепция носит декларативный характер, не описывает в достаточном объеме механизм реализации. В Концепции практически не упоминаются органы власти, ответственные за ее реализацию, не разделено, что в Концепции выполняется на федеральном уровне, а что относится к уровню субъектов Федерации. Необходимые для ее реализации нормативно-правовые акты до сих пор не приняты, хотя уже близок к завершению первый этап претворения Концепции в жизнь.
В научной литературе высказываются различные позиции, характеризующие миграционную политику России. Высказываются (высказывались более часто до принятия Концепции) мнения и об отсутствии миграционной политики, и о том, что идет процесс ее формирования, некоторые считают миграционную политику сформировавшейся и делят ее на этапы. Мы придерживаемся второй точки зрения — на наш взгляд, нельзя говорить ни об отсутствии миграционной политики России, ни и о ее окончательном формировании.
Отметим, что значительное внимание вынужденной миграции уделялось в 90-е годы, когда наблюдались значительные по численности перемещения вынужденных мигрантов по территории постсоветского пространства. Именно в этот период принимаются основные законы по вынужденной миграции, создается миграционная служба, в первую очередь ориентированная на решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев. Появляются НКО и их сети, вовлеченные в решение проблем вынужденных мигрантов, начинает свою работу в России УВКБ ООН. Значительное влияние на внутренние перемещения в указанный период оказывает конфликт в Чечне.
В 2000-е годы акценты в регулировании миграционных процессов смещаются на регулирование трудовой и противодействие незаконной миграции. Как уже было сказано выше, нагляд-
но это подтверждается принятой в 2012 г. Концепцией. Показательны данные статистики.
Если в 1997 г. численность признанных беженцев была около 240 000 человек, то в 2000-е годы она составляла 500 — 800 человек. И это весьма показательно.
Да, часть беженцев вернулись в страны исхода, приняли российское гражданство, уехали в третьи страны. Но далеко не все.
В этот же период страны Европы, принявшие огромное число беженцев, начинают ужесточать свое законодательство. По схожему пути в этот период идет и Россия. Ситуацию несколько изменили события на Украине, начавшиеся в 2014 г., но здесь ощутимее влияние политики. Любопытно, что в отношении граждан других стран политика предоставления убежища не изменилась, более того, переориентиров
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.